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农地抵押风险及预防机制分析 ——An Analysis of Cultivated Land Mortgage Risks and the Prevention Mechanism: Based on the Perspective of Trinity Integrated Agricultural Associations 作
者：
胡振华/余庙喜/李斌
作者简介：
胡振华(1964-)，男，江西湖口人，管理学博士，美国西敏大学商学院、犹他大学经济系访问学者，现任温州大学商学院党总支书兼副院长，温州大学国民经济研究所所长，温州大学瓯江特聘教授，研究方向为制度经济、合作经济，浙江 温州 325035；余庙喜(1992-)，男，江西九江人，温州大学商学院研究生，浙江 温州 325035；李斌(1990-)，男，山西临汾人，温州大学商学院研究生，浙江 温州 325035
原发信息：
《中国井冈山干部学院学报》2014 年第 20144 期 第 101-110 页
内容提要：
农地流转是“三农”现代化进程中的重要环节。目前国内农地流传中的抵押现象引人注目，此问题关键在于农地抵押的风险及预防机制。运营体系自成一体的综合农协内在组织能力具有化解农地抵押风险的功能。“风险—中介—化解”程式表明综合农协主要部门在相关风险对接上能较好进行匹配。本文以“三位一体”农协为出发点，总结出促进农地抵押实现的以供销社、合作社以及信用社为桥梁的预防机制。
An Analysis of Cultivated Land Mortgage Risks and the Prevention Mechanism: Based on the Perspective of Trinity Integrated Agricultural Associations
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词：
农地抵押风险/预防机制/“三位一体”综合农协
cultivated land mortgage risks/preventive mechanism/"trinity" integrated agricultural associations
期刊名称：
《农业经济研究》 复印期号：
2014 年 10 期
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1674-0599(2014)04-0101-10
近些年来，中央一号文件持续聚焦三农无疑表明了“三农问题”的极端重要性。如何发展现代农业？何种手段有效治理乡村？如何缩小城乡居民收入差距，使农民致富？成为了学界的研究热点。近期土地制度改革呼声日盛。土地作为农村重要的存量资源，它的开发及利用成为了今后土改成功与否的关键。具体而言，农地归谁所有和怎么利用是农村经济行为的发展起点。对农地归谁所有做的理论探索可以看作是第一阶段的、终极意义上的思考，而对农地怎么利用所做的研究可以看作是效率意义上的、功利主义的探究。归谁所有没解决好，第二阶段的、怎么利用的问题始终面临着激励不经济的风险，容易造成机会主义盛行。
从经济逻辑来看：农地抵押(权)→担保物权→→[1 放权，2 还权]→→[1 承包权、经营权、流转权、抵押权……等权利束，2 完整的所有权(含抵押权)]。所以土地制度不管怎么改革，农地抵押都是不可避免的问题。目前国内农地流转中的抵押现象引人注目，这个问题的关键在于农地抵押的风险及预防机制。不难发现，“三位一体”农协(“三位一体”农协源于
2006 年浙江省瑞安市积极探索与实践新型农村合作经济体系建设之路，瑞安市构建融合农民专业合作社、供销合作社、信用合作社“三位一体”的综合农协，形成了以合作银行、供销联社和农民专业合作社联合在一起并且农户参与其中的合作体系。习近平总书记(时任浙江省委书记)认为综合农协“三位一体”的发展思路迈出了探索市场经济条件下的农村新型合作化道路的新步伐。)是一个行之有效的控制农地抵押风险的平台。
一、农地抵押的现有模式
目前对农地经营权抵押贷款及相关问题的研究已经取得一定成果。史卫民(2010)通过对国外农地抵押贷款模式的考察，①以及梳理总结我国农地抵押贷款的四种模式后，给出了完善立法及组织机构等建议。[1]贾洪文等(2012)做了类似工作，得出我国农民以农地抵押权获得的贷款只能由类似国外土地银行的职能机构来提供，而不能由商业银行来提供。且认为，我国构建以农地使用权抵押贷款的农地金融模式，需要政府的大力支持和引导，以农民为投资主体，形成自上而下的发展思路。[2]于丽红等(2013)通过对部分农村金融机构的实践调查，分析了农村金融机构对开展土地经营权抵押贷款的意愿，得出法律法规的限制是阻碍农村金融机构开展农地抵押贷款业务的主要因素。[3]兰庆高等(2013)通过对辽宁省法库县 305名基层农村信贷员调查数据的实证分析认为，由于农村土地生存保障功能很强、权利赎回难度大等原因使得金融机构筛选和监督农户变得更加困难，对农村土地经营权抵押贷款意愿产生了负面影响，并进一步提出明晰农村土地产权、建立农村土地产权价值评估制度等建议。[4]张龙耀等
(2011)通过理论模型研究发现，农地产权和抵押制度改革不一定能够提高农户信贷可获得性，只有那些经营项目盈利能力较高和拥有足够非农收入的农户能够获得信贷条件改进，农地抵押不应亦不能成为解决农民贷款难的必由之路。[5]金媛等(2012)也持相似观点，通过对江苏省经济发展水平有差异的 10 个县市 598 个农户样本为观测对象，经过基本的经济逻辑推演，认为农地抵押产权改革并不必然促进农地流转，农地流入方意愿小于流出方意愿造成供求不匹配是农地流转难以达成的重要原因；农业经营项目的盈利空间的大小对农户土地流入决策有重要影响。[6]曾庆芬等(2013)认为我国农村融资难的深层体制成因是城乡二元结构，从而审视农村产权抵押绩效应纳入二元结构视角。受制于抵押信贷技术在城乡之间使用的差异，短期内我国农村产权抵押的信贷供给绩效将很有限，只能让部分地区和群体受益。[7]左平良等(2012)认为我国农地抵押存在多元法理基础。不仅现行物权法的内在逻辑暗含了农地抵押的法理可行性，而且从农民的社会保障法律义务、农民金融权利发展的意义，以及农地抵押的利益性质等方面来看，农地抵押也存在法理基础。农地抵押的法理正当性，还要求国家仅在公益目的范围以及农地抵押市场调节失灵的情况下才能去干预农地抵押关系。[8]
目前看来，农地抵押有四种发展模式，每种模式都有其内在的的优势与劣势(见表 1)，从这些案例的实践中可以发现他们各自的经验与操作的
问题，从这些成功或失败的案例中取长补短，有益于探索实现农地抵押的新形式。
上述探索表明，农地抵押的研究不能只是停留在制约因素和破解对策上。这种制度的成功与否在于其现实的生命力和内在的发展力。
在我国，农地抵押不具有法律层面上的合法性。但是，从政策层面上讲，农地抵押又是允许的。既然农地抵押势在必行，其风险预防机制的建立是农地抵押的前提条件。“三位一体”综合农协平台，使农地抵押有所依归，农地抵押风险可在“三位一体”农协内部化解。不仅如此，农地抵押制度在“三位一体”农协框架下获得生命力，“三位一体”农协也因农地抵押制度的实行获得发展。
二、农地抵押风险与预防机制
(一)农地抵押风险
任何制度的施行总是需要一定成本的。经过成本-收益分析后，制度才能被决定施行与否。因而农地抵押制度的施行需要经过一定的研究论证。理论与实践又总是有差距的。所以成本-收益分析只能提供一个关于风险大小的结论。当期的收益远远大于成本时，我们说这项制度是可行的。风险与收益并不总是反比出现的。譬如，农地抵押制度是有风险的，经过一定的制度设计，这种风险是可控的，而收益却是整个经济结构的转变和提升，因而农地抵押制度是值得予以施行的。这里要说明的是，并不是说因为农地抵押制度的预期收益是巨大的，所以得出其制度施行风险也
是巨大的。农地抵押制度的施行风险总是对一定主体来说的。具体而言(见表 2)，有政府风险，金融机构风险，农户风险等。
有些风险是特别要注意的：粮食安全风险主要依据的是土地抵押流转后，趋利性的农企倾向于附加值高的观光农业等，而资本下乡带来的则是潜在的耕地流入。政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率。农地抵押自然进行，农协独立运营，而直接负责地方经济的政府其决策不可避免地对两者进行干预/引导。社会治理风险意指政府作为秩序提供者，在农地抵押中面临农户失地风险引致的治理风险。
1.政府的风险
(1)中央政府的风险
我国中央政府为国务院。对其来说，职权与责任为领导和管理全国的经济工作和城乡建设，但由于地域广大，情况差异巨大，所以其行为偏好是保守的。对于农地抵押制度——这一制度如何稳妥地嵌入既有的制度体系，是个不小的挑战。既然制度的嵌入是有风险的，这一统领全国经济工作的机构自然是倾向对农地抵押的搁置、延后。另一重要的事实——城乡差异巨大——又决定了国务院必须有所作为。而且，因为城乡二元的结构体制导致了经济工作开展的低效，经济发展遭遇瓶颈，所以国务院对农地抵押制度是折中的，或者是稳健的——开展试点。也就是说，中央政府的风险在于农地抵押具体实行的风险。[9]其政策缺口已经打开，依照制度施行的路径依赖，必将有更多的地区乃至全面推广施行农地抵押制度，因而
中央政府规避掉了(政治)风险。其要面对的是国务院内部职能部门是否适应市场经济的要求进行了相应的职能转换。因为彼时面对的是农地抵押制度受益群体的对话要求。
(2)地方政府的风险
我国是单一制国家，实行下级服从上级，地方服从中央的民主集中制原则。决定了中央政府必须对农地抵押制度从政策层面给予相应的认可与支持，所以被准予试点的地方政府，是拥有一定的特权的，即与现行法律不相适应的基础上，积极探索地方的经济问题解决之策。在体制机制等进行大转轨的时期，这种法律搁置的情势也许是无奈之举。这就要求中央人民政府具有相当的掌控能力。这种内在的要求，加剧了中央政府集权的取向。因而，地方人民政府的风险在于农地抵押制度自身生长、发展运行的良好与否。当一地方由于各种利益主体行为指向零和博弈或者囚徒困境时，农地抵押制度会因此而运行不能。由于现行的政策倾向是加大地方政府对农地抵押制度(地方金融制度创新)的责任，所以高效率的行政机关会及时抽身，导致农地抵押制度遇到挫折时，问题的解决偏向陷入困境。这时的“清算”由于政策没有法律稳定，地方政府依法抗辩是不可能的。所以地方政府需要的是法律法规的保障，其风险在于其责任的规定。而责任的规定必定要施予其可靠的权力。相较于政策解释上的上级政府优势，法律法规的保障是地方政府愿意持续推进农地抵押制度的关键。
2.金融机构的风险
由于农地产权和抵押制度改革不一定能够提高农户信贷可获得性，考虑到农户的风险类型和收入结构(包括农业收入和非农收入)，只有那些有高非农收入的低风险农户才会愿意申请农地抵押贷款。我国金融机构，按地位和功能可分为四大类：第一类，中央银行，即中国人民银行。第二类，银行。包括政策性银行、商业银行，村镇银行。第三类，非银行金融机构。主要包括国有及股份制的保险公司，城市信用合作社，证券公司(投资银行)，财务公司等。第四类，在境内开办的外资、侨资、中外合资金融机构。本文主要指的是第二类和第三类，即银行和非银行金融机构。这类金融机构在农地抵押制度施行的制度环境下，由于其实行自主经营、自负盈亏、独立核算，因而风险主要为市场风险、信用风险和操作风险。市场风险是市场主体天然的伴侣，所以农地抵押制度的施行为其业务拓展了市场也内含着带来相应风险。操作风险类似。信用风险是指合同的一方不履行义务的可能性。由于所有的合约都存在违约的可能性，所以本来信用风险并不能成其为可以讨论的风险。但农地抵押制度下，合同标的(物)的特殊性，其主要风险在于违约时赔偿的满足性。农地承载着错位的社会保障功能，[10]致使农地抵押制度在现实生活中的迟迟不能推广。在土地用途管制原则的基本制度下，土地流转市场发育的完善与否直接决定了金融机构对农地处置的效率。因此金融机构面临的风险主要是，农地转让市场的成熟与否。
3.农户的风险
农户是农地的占有者，使用者，收益者，处分者。前提是农户享有完整的农地财产权。农户作为一般经济人的理性，农户在农地抵押制度施行的政策框架下，面临着主要来自两方面的风险：一是自然方面不可抗力导致的欠收；另一是金融机构由于破产等导致信贷获得的不能。农业的弱质性决定了不管施行何种制度，农户都面临着风险，关键在于风险分担机制的设计和构建。简而言之，农户的风险是亘古的，而农地抵押为其发展提供了一种可能。由于农户在抵押谈判中处于劣势地位，容易采取一定的观望态度来隐形的抵制抵押行为的发生，这也是一种客观上的农户风险，阻碍农地抵押契约的发生。
(二)预防机制——基于“三位一体”农协平台
农地抵押制度的施行展现了一种对农民“赋权增益的可能性”。而风险是开展任何一种事业都面临的困扰。“三位一体”综合农协建构了合作银行、供销联社和农民专业合作社联合在一起的多中心公共行动体系。它既是三类合作组织的“三位一体”，也是三重合作功能的“三位一体”——由农民专业合作社解决农业产业的技术问题，由供销合作社解决农业生产中的市场问题，由农村合作银行解决农业生产中的资金问题。[11]任一组织的成立目的大都不外乎成本的降低或利益的满足。比如企业作为社会生产组织，是为了寻求交易成本的极小，减少出于自愿公平协商等的市场买卖程序。那么“三位一体”大农协是怎样性质的组织呢？是独立的企业法人么？那么其组织权力是否具有企业那样集中的权力呢？怎样运作？(见图 1)。
图 1 ...
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