中美社区治理共同作用7篇中美社区治理共同作用 他是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体依据正式的强制性的法规以及非正式的人们愿意遵从的规范约定通过协商谈判资源交换协调互动共同对下面是小编为大家整理的中美社区治理共同作用7篇,供大家参考。
篇一：中美社区治理共同作用
他是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体依据正式的强制性的法规以及非正式的人们愿意遵从的规范约定通过协商谈判资源交换协调互动共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理从而增强社区凝聚力提高社区自制能力增进社区成员福利推进社区经济和社会进步的过程
第二章社区治理的基本理论【学习目的要求】了解治理理论产生的背景；掌握治理理论的含义及其统治概念的区别；重点掌握社区治理理论的含义、社区治理理论产生背景，以及与社区治理相关的范畴。
一、治理理论的含义关于治理概念，不同的社会学派有着不同的解释和界定，但最具权威性的定义是全球
治理委员会下的定义，即：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同的方式总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。
基于上述治理定义，我们认为治理的内涵应该包括这样几个方面：第一，在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体、力量和运动构成的复杂网络结构。第二，在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。第三，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；即采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。第四，在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。
二、治理和统治概念的本质区别治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维
持正常的社会秩序，推动社会发展，这是两者的共同之处。但两者之间更多的是区别和差异。治理和统治的本质区别在于：1、两者的主体不尽相同。统治的权威中心一定是政府机
关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关，治理的主体是多元化和多样性的，它可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公司合办的机构。统治是有政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”2、管理过程中权利运行的向度不同。政府统治的权利运行依循自上而下的方向，他运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要是通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作，它所拥有管理机制主要不依赖政府的权威，而是合作网络的权威，其权力运行的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。一个国家的政府统治如果超越了自己领土范围，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，这是国际法和各国关系准则所不允许的。治理的范畴既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。
三、善治及其基本要素何谓“善治”？概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质
特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
中国学者俞可平综合各家所长，提出了善治的十个基本要素：1、合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2、法治。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民行为，管理社会事物，维持正常的社会秩序；但最终目标在于保护公民的自由、平等及其基本政治权利。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。3、透明性。指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权利获得与自己利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、法律条款、政策制定、政策实施、行政预算、公开开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。4、责任性。指人们应该对自己的行为负责。在公共管理中，责任性特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公众。尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。5、回应。是责任性的延伸。指的是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不得无故拖延和推诿。在必要的时候还应定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和解答问题。6、有效。主要指管理的效率。一方面是管理机构设置合理，管理程序科学；另一方面是最大限度地降低管理成本。7、参与。是指公民对政治生活及其他社会生活的参与。善治应该是国家权力向社会的回归，善治过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。公民的参与程度越高，善治的程果越高。8、稳定。稳定就意味着国家的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。稳定是善治的重要衡量指标。9、廉洁。主要是指政府官员奉公守法、清明廉洁，不以权谋私，公职人员比一自己的职权“寻租”。廉洁直接关系到治理的状况。10、公正。是指不同年龄、性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。
四、新管理主义思潮及其影响何谓新管理主义？新管理主义源自于新泰勒主义。新泰勒主义注重机构内部的理性化
和提高行政活力，强调政府要效仿企业搞好内部管理，认为只有借重管理的力量严格财务控制和管理绩效，就可以达到既定目标。新管理主义则将改革从政府内部引向外部，重点在于将政府供给公共服务的提供者角色和生产者角色分开，打破公私界限，把过去由政府机构直接提供生产的社会服务，以各种方式鼓励非政府机构、半政府机构共同承担。
新管理主义主要有四种形式，即：政府业务合同出租；鼓励私人资本投资到原由政府投资的公共服务领域；建立政府部门与私营企业的伙伴关系；公共服务的社区化。
在新管理主义思潮的影响下，许多西方国家兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改良浪潮。围绕这一核心，进行了一系列的改革：
1、高度集权的管理体制向分权、放权的管理体制转变。与集权制相比，分权具有很大的优势。第一，分权比集权更加灵活，能够对环境和社会需求的变化做出及时的反应。第二，分权比集权更有效率。第三，分权比集权更具有创新精神。
2、政府职能定位于“掌舵”而不是“划桨”。掌舵就是决策，就是把握方向，这是政府的首要的和根本的责任。划桨就是将原来政府的执行性和服务性的工作尽量分离出去，交给其他部门和社会组织来承担。
3、公共事务从“官营”、“公营”变为了“民营”、“私营”。公共事业的民营化和私营化能够在公共领域引入竞争机制，提高服务的质量和效率。
4、将竞争机制引入公共部门。5、由重视投入转向注重结果和产出。6、利用社区资源实现公共利益目标。7、规定明确的服务标准和公众享有的权利。把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查、征询意见，建立明确的服务标准，向顾客做成承诺并赋予选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。
五、社区治理的含义何谓社区治理？所谓的社区治理指的是一种有共同的目标支持的社区公共事务方面的
活动或管理机制。他是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体，依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自制能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。
根据以上界定，我们可以概括其含义：1、社区自治的行为主体构成突破了过去那种“政府独大、一统天下”的局面，形成一种多元化、多样化的行为主体共同参与的新的格局。2、社区自治作为一个长期的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的培养，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务的积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制磨合等。3、社区自治的行为指向是社区中的公共事务，它是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域，包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生及疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障等。要做到社区公共事务的治理与善治，必须最大限度地挖掘和整合社区内外资源，其中包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、政策资源等。4、社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类的社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。它不是通过发号施令、只订和执行政策来达到管理的目标，而是主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。因此，所需要的社会秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳和认同。所以，社区的管理机构和管理人员应该最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共关系活动取得公民最大限度的同意和认可。
六、传统社区管理模式及其由社区控制到社区治理转变的必然性计划经济体制下，城市社会基层管理体制是一种在城市街区范围内以单位制度为主体、
以街居制度为辅助，以社会控制为目标，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。
改革开放以来，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会的结构性变迁，使得传统的城市社会管理体制面临日益严重的危机。那么，由社会控制到社区治理转变就成为了社会的必然。其原因主要有：
1、单位体制弱化使得单位的社会职能外溢。这些外溢的社会职能都需要社会（社区）来承接。
2、城市人口结构发生了巨大变化，单位体制外的社会空间日益扩大。计划经济时代，城市人口构成中，单位人员占据主要部分，一般单位外的居民人数较少且居住在城市边缘地位。改革开放后，城市人口构成发生了很大变化。个体私营企业和社会组织的发展形成了大量脱离于单位之外的人群；单位成员在持续的改革中不断从单位中分离出来；人口老龄化形成大量的离退休人群；城市流动人口，尤其是农村进城的外来民工构成了城市社会结构的重要组成部分。这些人群在持续的社会互动和关系构建中形成了新的社会空间，超出了原有城市社会管理体系的框架。
3、居民的社区性公共需求、邻里关照和互助需求，以及社区共同利益聚合与表达的需求日益增长。在传统的社会体制框架下，政府通过单位组织父爱般的照顾，几乎满足了其成员全方位的生活需求，生活在其中的单位成员无须应对那些社区性的公共问题；单位组织提供了十分稳定的人际关系网和组织化的互助途径，个人无须再去寻找此外的支持网络。随着单位制的削弱和解体，以及住房货币化、福利社会服务化的推进，居民的日常生活面临着许多社区性的公共利益问题和矛盾，居民需要在单位体制外寻找满足自己生活需求的途径，需要建构聚合利益与表达意愿的新的渠道，需要建立新的社会支持网络。
4、政府机构改革与城市管理任务加重。随着城市建设步伐的加快，城市数量、规模、结构和功能的改变，使得城市管理中的问题越来越多，基层政府及其派出机构的压力越来越大，只有充分发挥社区自治作用，适时进行机构精简、只能转换，构建“小政府、大社会”的格局，是最理性和理想的选择。
篇二：中美社区治理共同作用
社区治理社区治理的含义社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。另外，社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。从上述社区治理的界定来看，社区治理主要包括以下含义。1.社区治理的主体多元化尽管政府在社区治理过程中依然会发挥决定性的影响作用，但是社区治理的主体不再是单一的政府。在政府之外，还有其他治理主体，例如企业、非政府组织、私人机构甚至于个人，它们通过同政府机构，以及彼此之间建立起多种多样的协作关系，通过相互之间的协商与合作，来共同决定和处理社区公共事务，使得过去政府的社区管理趋向于社区治理。2.社区治理的目标过程化社区治理除了明确的任务目标之外，过程目标更是其所注重的因素。
社区治理要解决社区存在的问题，完成特定的、具体的经济社会发展任务。
此外，社区治理还要培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务，培育改善社区组织体系，建立正式、非正式的社区制度规范，建构社区不同行为主体互动机制等。
这些社区治理的过程目标只有在社区治理的长期过程中才能逐渐培育起来。
3.社区治理的内容扩大化社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，事关社区成员的切身利益。
它包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生与疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障与社区福利等。
要做到社区公共事务的治理就必须最大限度地整合社区内外资源，构建社区治理机制，调动社区居民参与，达成社区事务的良好治理。
4.社区治理是多维度、上下互动的过程社区治理区别于政府行政管理，其权力运行方式并不总是单一的、自上而下的。
治理社区治理并不是通过发号施令、制定执行政策等来达到管理目标，它通过协商合作、协同互动、协作共建等来建立对共同目标的认同，进而依靠人民内心的接纳和认同来采取共同行动，联合起来对社区公共事务进行良好的治理。
多维度、上下互动的过程使得社区治理源于人们的同意和认可，
而不是外界的强制和压力。社区治理的功能从基层社区的角度来看，社区治理的功能主要有
如下几种。1.社区治理有助于社区经济的发展2.社区治理有助于社区文化的
繁荣社区治理有利于调动政府、民间组织和社区民众对手合区文化的参与，从而推动社区的认同感和归属感。
由此可见，社区治理在繁荣社区文化方面发挥着重要作用。治理3.社区治理有助于社区环境的美化社区环境需要政府、企业、民间组织、社区民众共同参与，社区治理为多个主体参与其中奠定了基础。4.社区治理有助于社区治安状况的改善社区治理有助于消除不稳定的因素，预防违法犯罪现象。譬如，社区管理机构可以通过社区内部组织来动员群众成立治安联防户，实行群防群治，努力做到街道里弄、农贸市场都有治安巡逻队员和联防队员，各居民委员会都有义务巡逻队，各居民楼都有义务安全员，驻街各单位都有保安人员和安全联络员，从而有效地开展治安防范工作。同名图书作者：史柏年ISBN：10位[7304027258]13位[9787304027254]出版社：中央广播电视大学出版社出版日期：2004年定价：￥25.00元本书是教育部人才培养模式改革和开放教育试点教材之一，本书的主题思想、体例结构以及内容编排等都属首创。
内容包括：社区概述、社区治理的基本理论、社区治理的策略选择和历史演变、社区治理中的组织结构关系、社区治理中的社区自治和公民参与、社区治理中的社区服务、社区治理中的公共事业管理、社会治理中的社会工作方法、未来中国社区治理方向展望等。
史柏年,籍贯浙江，1949年10月出生于上海，1982年毕业于华东师范大学，获经济学学士学位；2003年毕业于香港理工大学应用社会科学系，获社会工作文学硕士学位。
现任中国青年政治学院研究生处处长、教授，兼任中国社会工作教育协会秘书长、教育部公共管理学科教学指导委员会委员。
已出版的著作有《中国社会养老保险制度研究》、《社会工作实习》、《社区治理》、《社会保障概论》等，发表专业论文30余篇。
第一章社区概述第一节社区的概念一、社区的定义和基本要素二、社区的基本分类第二节社区的功能一、社区功能划分的争论二、社区功能的历史演变三、当今社区功能的特点第三节社区的变迁一、经典社会学家关于传统社区与现代社会基本差异的论述二、现代社会社区生活遭受的冲击及其反应第四节社区问题一、社区问题及其类型二、社区问题的归因三、社区化的问题解决机制第二章社区治理的基本理论第一节治理理论概述一、治理理论的提出及其含义二、治理与统治概念的本质区别三、善治及其基本要素第二节治理理论兴起的背景一、全球化时代人类政治生活的变化迹象二、世界范围的结社革命三、新管理主义思潮的兴起及其影响第三节社区治理理论及其背景一、社区
治理的含义二、由社会控制到社区治理的转变第四节与社区治理相关的范畴一、社区发展二、社区建设三、社区组织四、社区服务五、社区工作第三章社区治理的策略选择和历史演变第一节社区治理的策略选择一、传统社会社区治理的策略二、西方社会社区治理的一般策略三、传统计划经济时期社会主义国家(以中国为例)社区治理的策略第二节中国城市基层管理的历史沿革一、城市街道居委会体制的确立二、街居制及其功能的发展演变三、城市基层社区的形成和发育第三节中国农村社区管理的历史沿革一、乡(行政村)管理体制的建立二、农村人民公社体制的产生和演变三、农村乡村管理体制的重建第四章社区治理中的组织结构关系第一节由二分法社会结构到三分法社会结构的转变一、市场机制的作用及其局限——市场失灵二、政府机制的作用及其局限——政府失灵三、第三部门的崛起第二节社区治理主体的职责和作用一、政府组织在社区治理中的职责和作用二、经济组织在社区治理中的功能与定位三、民间组织在社区治理中的功能与定位第三节社区治理中的党组织建设一、社区党建工作的必要性二、社区党建工作的思路和方法三、社区党组织发挥领导作用的主要途径第五章社区治理中的社区自治和公民参与第一节社区自治地位的法律依据一、国家宪法的有关规定二、其他相关法律的有关规定第二节社区自治组织的形式和职能一、城市社区居民委员会及其职责二、农村村民委员会及其职责
三、中国社会基层民主建设的现状及发展第三节社区志愿组织及
其活动一、志愿服务——公民参与社区治理的有效途径二、志愿服务及志愿组织在中国社区的兴起及现状三、志愿服务活动的管理第六章社区治理中的社区服务第一节社区服务的含义及其由来一、社会福利社会化的提出二、从社区服务到社区服务业三、社区服务的主要内容第二节社区照顾理念及其在中国的运用一、社区照顾的由来和发展二、英国社区照顾和中国社区服务的关系三、英国社区照顾对中国社区服务的借鉴意义第三节社区服务中的几个关系问题一、福利性与经营性关系二、正式机构与非正式社会网络的关系三、专业照顾与志愿服务的关系四、政府职责与公民参与的关系第七章社区治理中的公共事业管理第一节社区治安与综合治理一、社区治安的含义及其测量指标二、社区治安问题现状三、社区安全综合治理的体制和机制改革第二节社区卫生服务一、社区卫生服务的含义及其特征二、社区卫生服务的问题与现状三、社区卫生服务体制和机制的进一步改革第三节社区环境及物业管理一、物业管理事业及其在中国的发展二、社区环境及物业管理中的诸多矛盾三、社区环境及物业管理体制和机制改革第四节社区文化和精神文明建设一、社区文化的概念与功能二、社区文化的类型三、社区文化建设第五节社区社会保障一、由单位保障到社会保障二、现行社区社会保障及其局限三、新的社区社会保障体制的构建第八章社会治理中的社会工作方法第一节社会工作与社区治理一、社会工作的含义及功能二、专业社会工作在社区治理中的作用第二节社会工作的基本要素一、社会工作者二、受助者三、资源系统四、社会环
境第三节社会工作过程一、约定阶段二、评估问题阶段三、计划、合约阶段四、工作介入阶段五、评估总结、结束阶段第四节个案工作一、什么是个案工作二、个案工作的模式第五节小组工作一、小组工作的概念二、小组类型三、小组工作的模式第六节社区工作一、什么是社区工作二、社区工作的模式第九章未来中国社区治理方向展望第一节城市社区治理中存在的问题和对策一、当前城市社区治理中存在的若干问题二、解决城市社区治理中存在问题的相关对策建议第二节农村社区治理中存在的问题和对策一、农村社区治理中存在的问题二、解决问题的相关对策建议第三节影响中国社区善治的几个基本因素一、国家政治体制的改革方向二、社区治理的相关法规政策体系建设三、民间组织的发育和壮大四、公民参与状况主要参考文献后记
篇三：中美社区治理共同作用
史云贵：公民治理与群众自治——中美两国基层治理理论与实践比较研究
选择字号：大中小本文共阅读182次更新时间：2014-06-0110:41:52
进入专题：公民治理●史云贵
群众自治
公民治理理论虽源于西方国家，但以公民为中心的制度设计理念与我国基层的村（居）民自治都是基于人民主权理论，因此公民治理的精神应运用于包括中国在内的任何以人民主权为政治权力合法性唯一来源的现代国家所有。中国特色的公民治理，即党组织领导下的村（居）民自治，就是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动中实现人民当家作主。我国正处于经济社会发展转型期，同时也是社会矛盾与冲突的凸显期。不断完善基层社会治理，形塑具有中国特色的公民治理，对于实现现代国家与现代社会有机衔接和良性互动，深入推进国家治理体系与治理能力现代化都具有重要的理论价值与现实意义。
美国的公民治理随着现代社会治理理论和实践的发展，人们越来越意识到公民在社会治理中的重要地位和作用，即公民应在社会治理中扮演着积极的主人角色。基于治理理论的美国公民治理也就愈发凸显出它的时代价值和现实意义。公民治理是美国社区的基本治理形态。“公民治理理论”是20世纪90年代由美国学者博克斯提出的，以“公民中心”为治理导向的社区治理模式，它重构了公民、代议者、公共服务职业者的角色定位，打破了以基层官员主导基层公共决策的制定与操作的局面，强调“公民本位”的治理价值观。公民治理的一个重要理论基础就是“治理理论”。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。其一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个持续互动的过程。治理的权力运行是上下互动的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实
施对公共事务的管理。其二，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作；不仅涉及公共部门，也包括非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自助组织等。博克斯指出“我使用了治理一词，而没有使用政府或者行政的概念，目的在于说明包含着参与社会公共政策制定和执行的公民、选任代议者和公共服务职业者的全部活动”①。从治理理论出发，博克斯进一步探索公民、选任官员和公共服务职业者的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们作出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。美国公民治理的另一个理论基础就是后现代话语理论—治理必定越来越以相关各方，包括公民与官员之间开诚布公的对话为基础。可靠对话的最终理想把行政官员与公民大众视为彼此是充分参与的，而且被视为在一种其中他们作为人而相互接洽的关系中的参与者。“一个公民易于进入的和民主的社区制度把社区居民看作是公民，它允许公民就政策议题进行公开对话，认同人们有能力提出建议或采取具有真正影响的行动。②”博克斯认识到了代议者的作用正逐渐被参政公民直接参与政策制定过程所取代，但是，他也看到对话并不能代替代议制治理机构，不能保证民主和责任原则的同时兼顾，实现理性的连贯性，因此他直接指出，“开放的治理体系和公民对话确实也非常重要，但它自身终究不能保持政策判断的一致性，也无法应对日复一日、年复一年的日常政策执行”。③按照博克斯公民治理模型，在社区治理中，公民成为社区的治理者而非消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们做出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力控制公共权威机构。公民成为社区真正的主人，自行管理社区和积极参与公共事务，抵制国家和州政府以及本地政治、经济精英对社区政策过程的控制，回归创建国家时社区治理的历史价值，即“地方控制而不是州或国家控制的公共治理；小而富有回应性而不是庞大臃肿的政府；公共服务职业者是公民的咨询者和帮助者，而不是公共组织的控制者”。④博克斯的公民治理模型意在倡导公民直接参与公共事务，在基层社会实现最大限度的“强势民主”。巴伯认为，“强势民主不只追求选票，而且要求有好的理由；强势民主不仅仅追求对事物的看法，而且也重视理性的辩论”⑤。公民治理所彰显的直接民主，就是要求公民以社区为载体，通过对社区公共事务自主性治理的民主实践成为社区的真正主人。在美国的公民治理实践中，公民治理可分为完全型公民治理和不完全型公民治理。所谓完全型公民治理是指作为社区主人的社区公众，不仅主导社区公共事务的决策，而且参与
社区治理的全过程，即社区居民既是社区治理的决策者，也是社区政策的执行者。所谓不完全型公民治理，是指社区居民只是社区公共事务的决策者，而把社区政策的具体执行交给社区公共管理者。由于社区公民治理的核心是公民决策，因此，社区居民如果能够真正主导社区公共事务决策，成为社区的主人，他们虽然不从事具体而微的社区治理，也应视为公民治理。不管是在完全型公民治理下，还是在不完全型公民治理模式下，美国社区公共事务的决策，都必须由社区居民来决定；重大的社区公共事务决策，还必须通过社区全体居民公决来解决。
中国特色公民治理与美国公民治理的共通性公民治理理论虽源于西方国家，但以公民为中心的制度设计理念与我国基层的村（居）民自治都是基于人民主权理论，因此公民治理的精神应运用于包括中国在内的任何以人民主权为政治权力合法性唯一来源的现代国家所有。中国特色的公民治理，即党组织领导下的村（居）民自治，就是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，在自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动中实现人民当家作主。因此，中国特色公民治理无论是从理论上还是在现实需求上都具有可行性。当前我国正处于社会转型期，同时也是建设小康社会最重要的阶段，如何最大限度地增加社会和谐因素、最大限度减少社会不稳定因素就突出地摆在了党和政府面前。可以说社会稳定与否和社会治理状况具有直接关系，社会治理水平的高低已成为政府政策合法性、公民满意度、社会治理格局、社会稳定度的衡量标准。党的十八大明确指出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”为基础的“五位一体”的社会管理体制。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而治理现代化的重点、难点在基层，活力源泉也在基层，要以维护好发展好人民群众利益为根本出发点和落脚点，以城乡社区为重点，以加强党的建设为根本，进一步夯实基层社会治理的基础。基层社会是公民进行民主政治实践的试验场，也是社会转型期矛盾的最大存储地，基层社会治理的好坏直接关系到国家政权的合法性和社会稳定性。近年来，基层社会治理中诸如官民矛盾、公民政治冷漠等问题已经严重损害到社会主义民主政治的建设进程，也严重威胁到中国基层群众自治的效度。因此，对基层社会治理体制机制创新也毋庸置疑地成为了社会治理体系和治理能力现代化的重点与难点。与此同时，基层社会的多样性与广泛性特点，也使城乡广大社区成为了社会治理创新的活力源泉和希望所在。基层社会治理创新的根本目的是更好地服务于人民，让广大人民群众在“自我管理、
自我服务、自我教育、自我监督”的基层社会自治活动中，充分发挥积极性、主动性与创造性，让广大城乡居民在自己的家园里真正实现人民当家作主，这是我国践行中国特色公民治理的基本要求，也是社会治理创新的基本方向。首先，坚持中国共产党的领导地位不动摇为建立健全中国特色公民治理提供了坚实的基础与保障。实践证明，我国基层社会的自治发展中需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党。中国共产党的领导地位不是自封的，而是历史的必然选择。从党的产生和壮大，到党的执政地位的取得和巩固，不仅是中国近现代史发展的必然选择，而且也体现了广大人民群众的共同愿望和基本要求。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，党及其领导下的政府“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，党的利益和人民的利益是高度统一的。我国现行宪法中明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，党的十七大、十八大都把基层群众自治制度作为我国必须长期坚持的四项基本政治制度之一。这充分说明，中国共产党充分重视和肯定人民群众在基层社会中所起的主导性作用，充分肯定人民群众自治是基层社会治理形态的最佳形式和途径。因此，矢志不渝地坚持中国共产党的领导是建立健全中国特色公民治理基础与保障。其次，西方公民治理与我国的村（居）民自治都强调以公民为中心，倡导公民充分参与。西方新公共管理一度提倡“以市场为导向的政府”，偏离了以“公民为中心”价值诉求。新公共管理强调了政府在公共行政中的主导作用，把公民当作“顾客”，认为公民只是政府提供公共服务的“被动消费者”。而新公共服务理论是“关于公共行政治理系统的一系列思想，它将公共服务、民主治理和公民参与置于这些思想的中心地位”⑥，认为政府的主要职责既不是划桨，也不是掌舵，而是服务，在治理过程中应该彰显“以公民为中心”的治理导向。这就要求社会治理中提倡公民的充分参与，如果没有公民的积极参与，很难使政策合法化。我国的村（居）民自治是社会主义基层民主政治的基本形态。它彰显了直接民主的治理精神，提倡人民当家作主，鼓励人民群众在基层治理中充分发挥自己的主观能动性和创造性，自主性管理社区公共事务。公民自主性管理社区公共事务是我国人民群众在基层社会真正实现人民当家作主的基本形式，也是践行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”以期实现群众自治目标的基层社会治理的基本要求。中国特色公民治理在价值取向上与西方公民治理相似，因此具有可行性。第三，中国特色公民治理与美国公民治理在制度设计上都是以“自治”作为基层社会治理的设计原则。无论是西方的公民治理还是中国的村（居）民自治，在制度设计上都强调基层群众自主性管理社区公共事务，即都强调自治。美国的公民自治是在早期的乡镇生活形
成的一种具有民主价值意识的公民自治理念，如托克维尔所说：“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式”⑦，“乡镇的管理方式是根据居民的爱好而选择的”。居民在自己的生活范围内自行管理自己的社区事务，充分彰显基层社会的自治价值观。我国宪法和村（居）民委员会组织法都明文规定了，居民委员会和村民委员会都是基层群众自治组织，是社区成员和村民利益的代表，是发展基层民主，维护村（居）民合法权益的自治组织，它们不是行政派出机构，更不是附属组织。党的十七大则明确把基层社会自治制度确定为我国基本的政治制度之一，这为群众自治活动提供了重要保障。
公民治理在中国的运作美国的“公民治理”是植根于美国的文化背景、经济基础、公民素质等特定的生态土壤的。我国基层群众自治根植于我国的国情，因此打造中国特色公民治理就不能照搬西方“公民治理”的经验。而应该充分结合我国基本国情，以使得理论与实际相统一。这就要求我们必须在中国共产党的领导下，以创新治理体制机制为突破口，健全参与表达机制，大力培育社会自治组织，加强公民自身素质建设，夯实基层群众自治基础。这才是真正让中国特色公民治理运转起来的理性路径。(点击此处阅读下一页)“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的多元合作治理格局，是未来中国特色公民治理的大的制度框架。中国共产党的领导地位为公民治理提供了方向指导和力量支持。政府应该完善服务职能，提高行政效率和服务水平。要积极推进基层民主建设，规范民主选举，倡导公民参与，这样才能积极有效地推进公民治理的进程。社会组织对于公民治理的作用是不言而喻的，社会团体如果能够发挥其辅助作用，并吸纳更多的公民加入社会组织，不仅能提高公民进入“公共领域”的能力而且有利于公民社会的培育。公民的积极参与是政策合法性的来源，同时也是政府与民众有效交流的方式。在一个多元化的社会，“政府治理＋公众参与”模式的替代模式应当是一种“合作治理”模式。现代社会是一个依法治理的社会，法治保障是创新社会管理的基础与重要前提。任何社会主体都必须在法治的框架下参与社会治理活动，党依法执政、政府依法行政、社会组织、公众依法参与是打造“五位一体”合作共治格局的基础性工程。在法治保障下，加强“党群、政府与民众、政府与社会组织的多元合作治理”的良性互动关系，这不仅是社会管理创新的目标，也是打造具有中国特色合作治理，并借助基层社会合作治理走向公民治理美丽蓝图的手段。
以健全公民“表达机制、参与机制”为重要抓手，推进中国特色公民治理。完善公民表达机制和参与机制是在现代社会实现公民治理的重要抓手。表达机制和参与机制的完善是回应政治民主的最有利因素，健全的表达机制、参与机制是培养“积极公民”的有效平台。在建立健全包括法律制度、信访制度、听证制度的基础上，建立健全政府与公民之间良性互动的双向表达与沟通机制，是通过合作治理走向中国特色公民治理的基础性路径。政府与民众的双向互动是公共政策合法性的源泉。此外，应完善政府回应机制，做到有求必应。应加快政府职能转变，增强政府的回应能力，尤其对于社会弱势群体，要为他们提供绿色通道以捍卫社会公平正义。在完善参与机制方面，应完善（村）居民委员会的自治作用，而不是视其为一个封闭的环节，让更多民众参与村和社区的事务，为城乡居民自主性管理基层公共事务提供广阔的平台。福克斯和米勒把公共能量场中的话语分为“少数人的对话”、“多数人的对话”、“一些人的对话”三类，并认为少数人的对话其实是独白性的操纵，多数人的对话则导致表达主义的无政府状态，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任随差遣，在某种程度上限制了参与。但是切合情境的意向性和真诚性的提高大大地超过了它的缺点。”⑧因此，政府官员与公民代表要充分进行对话、协商与合作，这样才能让公民在基层社会自主性治理中的“话语权”得到充分保障。大力培育社会组织，增强社会资本与社会活力。大力培育社会组织，既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场缺陷；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。社会组织能为维护公民权利、社会稳定发展，实现公民治理提供支持与保障。可以说，社会组织愈发达，社会自治组织水平就愈高，就愈有利于政治国家与公民社会的良性互动与繁荣发展。从参与的有效性、可行性和现实性来看，公民通过自治性结社方式的集体参与更为有利。因为社会利益分化和利益聚合速度的加快必将促使公共问题建构和议程确立由政府统合转向为公民自治组织，之间的利益博弈，建立有共同目标和价值诉求的自治组织有利于增强公民参与博弈的力量、降低博弈成本和促进利益整合。帕特南的社会资本概念包括信任、规范以及网络，这也是社会组织的特征，它们能够通过多元化的合作来提高社会效率。社会资本越丰富的地方，公民社会就越发达，从而更有利于实现公民治理。因此，应大力培育新兴社会组织，为社会组织的良好发育提供一个良好的制度环境，并应该健全社会组织内部操作制度，尤其是建立科学的运行机制与监督机制来保障社会组织可持续发展。加强公民教育、提升公民素质和参与能力。提升公民参与能力的最重要的途径是加强
公民教育。迄今为止，我国尚未形成严格意义上的公民教育体系，更多的是以政治思想教育、纪律教育来替代公民教育。公民教育的内容应该既包括公民意识的培育，也包括公民政治能力的锻炼和提升。公民意识即公民对自己在国家中地位的自我认同，公民意识的提升有利于公民对自己主人翁地位、权利和义务以及责任感有更清晰的认识，从而在实践中能够充分发挥自己的主观能动性和创造力。为此，应加大宣传力度，调动城乡居民参与公共事务的积极性，组织社区成员参与公共活动，在活动中增进彼此之间的友谊，同时增强社区的凝聚力。一些社区建立了自己的公共图书馆、体育活动室、议事会、邀请专家定期给予其指导等，以此为基础，城乡居民在“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的自治活动中，会逐步提高他们的公民意识与公民能力。党政部门应为公民能力的培养提供便于操作的平台和可行性路径，在实践中帮助城乡居民掌握政治参与的技巧与方法，培养他们理性的公共视角和与利益相关者协商的能力。比如，成都市以村民议事会为基层社会自治平台，以村级公共服务资金的民主使用为“抓手”，走出了一条农民在自主性管理活动中不断提升公民意识、公民能力的理性之路，实现了基层民主实践与公民教育的良性互动，丰富和发展了以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展”为基本内容的中国特色公民治理的创新之路。
结语在当代中国，让中国特色公民治理真正运转起来，就必须坚持中国共产党的领导，以打造“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保重”五位一体的社会合作共治体制为制度化平台。在党的领导与整合下，在大力推进中国特色公民教育、健全公民参与机制、培育社会自治组织的基础上，以基层社会合作治理深入推进城乡基层社会人民当家作主的基层群众自治实践，是让中国特色公民治理良好地运转起来，实现人民群众在城乡家园真正当家作主的可行性路径。
（本文系史云贵教授主持的国家社科基金一般项目“城乡结合部社会管理路径创新研究”和教育部新世纪优秀人才支持项目“中国城市治理创新经验总结研究”的阶段性成果，项目编号分别为：13BZZ036、NCET-13-0389）
【注释】①［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第96页。
②③④［美］理查德·C·博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，北京：中国人民大学出版社，2005年。⑤Barber,B.R.DemocracyandDifference,Princeton:PrincetonUniversityPress,1996.p.576.⑥［美］金钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，北京大学出版社，2008年。⑦［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董国良译，北京：商务印书馆，1988年，第76页。⑧［美］查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒：《后现代公共行政—话语指向》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第143页。
四川大学公共管理学院教授、博导、江苏省邳州市人民政府副市长史云贵责编/张蕾
篇四：中美社区治理共同作用
治理理论视阈下中美社区减灾模式比较及启示
唐桂娟
【摘要】Asthemostbasicunitofdisasterreduction,thecommunityisthedirectreceptorofdisastersandthemainbodyagainstdisasters.Atpresent,incommunitiesovertheworld,disasterreductionhasrisentothenationalstrategiclevel.Aslargecountriessufferingfromfrequentdisasters,bothChinaandtheUnitedStateshavesetupnationaldisastermitigationmodelsatcommunitylevel.ThispaperhassystematicallysummariedthebuildingofintegrateddisasterreductioncommunityinChinaandthetwostagesofcommunity'sdisasterreductionintheUS,anddescribedthestatusquoofcommunitydisasterreductioninvolvinggovernment,privatesectorandsocialorganizations.Acomparisonismadeoftherole,functionandinteractiverelationofthethreemainparticipantsincommunitydisasterreductioninordertodrawlessonsfromtheUSincommunitydisasterreductiontofurtherstrengthentheeffectsandinteractionsincommunitydisasterreductionwhenourgovernmentsatdifferentlevels,enterprisesandsocialorganizationsareinvolved.%社区作为最基层的减灾单元,是灾害的直接受体也是抗击灾害最直接的主体.目前,在世界各国社区减灾均已上升到国家减灾战略层面.中国和美国作为世界上的受灾大国,均已提出社区层面的国家减灾模式.本文系统梳理了中国综合减灾示范社区建设和美国两阶段的社区减灾战略中治理主体政府部门、私营部门和社会组织在社区减灾中的参与现状,对三个部门在社区减灾中的角色、功能和互动关系进行比较,以期更好地借鉴美国的社区减灾经验,进一步强化我国社区减灾中政府、企业和社会组织的作用和互动关系.
【期刊名称】《华南理工大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2017(019)001
【总页数】7页(P90-96)
【关键词】治理理论;社区减灾;综合减灾示范社区;减灾型社区;全社区模式
【作者】唐桂娟
【作者单位】上海财经大学公共经济与管理学院,上海,200433;上海财经大学公共政策与治理研究院,上海,200433
【正文语种】中文
【中图分类】X4
社区作为城市最基层的单元，在减灾行动中具有重要的现实意义和战略价值。[1]15-601994年在日本横滨、2005年在日本兵库和2015年在日本仙台召开的三次世界减灾大会分别突出强调了推行开展社区灾害管理的工作机制和方法，明确提出了“社区减灾”的各项任务。治理理论是20世纪90年代西方国家兴起的新理念，突出强调以多元主体和协作网络的方式来处理公共事务，即强调国家、市场和社会在公共事务处理中的角色、定位和互动关系。[2]因此，在社区减灾中的参与主体即政府、私营部门和社会组织间的角色、功能和互动关系对社区减灾的效果会产生深远的影响。随着社区减灾在各国实践的开展以及在治理理论的影响下，学界对于社区减灾中参与主体的角色、功能和互动关系的研究逐渐兴起。LouiseK.Comfort(2006)[3]在对卡特里娜飓风社区减灾行动的研究中，得出社区在灾前、灾中和灾后的应急过程中，急需不同层级政府部门、私营部门和社会组织的合作参与和共同应对；Simo，Bies(2007)[4]研究表明，跨越单一部门的应急协作在社区
减灾中能够创造巨大的公共价值，弥补单一部门应对的缺陷，同时社会组织发挥了重要的作用；Naim，Kapucu，Demiroz(2011)[5]在比较了美国9·11恐怖袭击和卡特里娜飓风两次事件中社区组织协作网络的差异后，提出了灾害发生之前组织间频繁的交互有利于强化应急响应的效果。随着公共治理理论的兴起和发展，多部门在社区减灾中的角色、功能和互动关系的研究也越来越受到重视。近几年来，社区减灾在中国和美国都提上了议事日程，并且在国家的应急管理机制上都提出了实践模式。2007年3月民政部印发《全国综合减灾示范社区标准》，自此我国在全国范围内开展了“全国综合减灾示范社区”的建设。截止到目前，全国各地分八批累计创建“全国综合减灾示范社区”7727个。在美国，1997年美国联邦应急管理局(FEMA)开始创建“减灾型社区(Disaster-ResistantCommunity)”，以及2011年在全美范围内开展实施的应急管理的全社区模式(WholeCommunityApproachtoEmergencyManagement)，期望动员整个社会的力量，减少政府的行政负担。[6]基于此，中美两国在社区减灾的模式上各有特色。本文通过对中美两国在国家层面所提出的社区减灾模式中政府、企业和社会组织参与模式的梳理和比较分析，以期更好地借鉴美国的社区减灾经验，进一步强化我国社区减灾中政府、企业和社会组织的作用和互动关系。自2008年起，由民政部、国家减灾委员会发起，开展“全国综合减灾示范社区”评选活动。截止到目前的7727个示范社区，时空格局的分布上经历了“先东部、后西部，东西共同迅速扩展”的过程，呈现出明显的区域差异，高值区分布于首都圈、长三角、珠三角和沿长江经济带。并且示范社区个数分布与所在县域人口数量、经济发展水平具有较好的正相关关系，与灾害高发区域的空间对应相关性不显著。[7]《全国综合减灾示范社区标准》[8]明确规定了示范社区的建设内容和评价指标，包括10个一级指标，分别为组织管理机制、灾害风险评估、灾害应急救助预案、减灾宣传教育培训、防灾减灾基础设施、居民减灾意识与技能、社区减灾动员与参
与、管理考核制度、档案管理规范和社区减灾特色。其中关于示范社区建设的参与主体的考核指标主要涉及到第1个指标组织与管理机制和第7个指标社区减灾动员与参与(见表1)，表现为以下两个特征：第一，从评价标准的形式上看，政府部门与社区居民分工明确，共同参与社区减灾工作。领导机构由基层政府(或派出机构)担任。在具体执行方面，由于社区居民熟悉社区的基本情况和未来建设的需求，社区减灾动员和参与中，政府部门、企业和社会组织均被要求发挥各自优势，积极参与综合减灾工作。第二，从综合减灾示范社区建设的具体实践来看，基层政府(或派出机构)仍为社区减灾的主体，社区中的企事业单位、社会组织被整合和吸纳入基层政府的社区减灾网络中，共同参与。私营部门和社会组织自下而上的参与被整合到基层政府的行政权力，各类社会资源如企业项目资金、社会捐赠等都被纳入行政资源，由基层政府统一支配。如上海市杨浦区新江湾街道在社区减灾的建设中以政府主导为主，由街道的政府部门创建综合减灾社区创建委员会；委员会整合辖区内的其他主体和资源如部队、企业和学校，创建了包括部队、街道、复旦大学和上海市城投公司在内的“军、政、校、企”联席会议机制；街道动员居民成立防灾减灾志愿者队伍，形成减灾的基层网络。因此，从中国综合减灾示范社区的建设实践来看，政府是社区减灾的主体，社区居民和其他社会组织发挥辅助作用。(一)“减灾型社区”阶段美国的减灾型社区建设是从1997开始，终于2001年。FEMA通过实施“影响工程”，致力于开展“减灾型社区”的建设，强调社区居民的参加、社区组织的建立和社区减灾制度的完善。[9]与美国以往的减灾模式相比，“减灾型社区”的建设在治理层面更加突出以下两个方面的显著特征：第一，注重社区层面的灾前预防。FEMA在减灾示范性社区建设中，拨付基金资助了7个散布于全美各地、具有代表性的县(County)，致力于建设“减灾型社
区”。这笔资金的获得区别于联邦政府1988年《罗伯特·斯塔福灾害救济和紧急援助法案》(《RobertStaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceActof1988》)，相应的资金拨付的首要条件是该地区已经发生了自然灾害。相比较而言，“影响工程”项目更注重灾前的预防，因此资金的拨付在社区发生灾害之前。第二，致力于培育多部门合作的伙伴关系。减灾示范社区的建设中，政府资助2000万美元的“种子”基金，并在建设跨部门合作的伙伴关系、开展社区风险和脆弱性评估、确定减灾的优先权和广泛的公众参与方面对社区提出了要求。在减灾示范社区具体实施的几年中，跨部门伙伴关系的建立取得了很好的效果。7个社区的减灾资金中，高层级政府给予基层政府一定扶持之后，逐渐退出。例如，减灾型示范社区建设的3年中，联邦政府、州政府的参与率分别下降了7.72%和4.29%，县政府和都市政府的参与率分别上升了4%和3%。除了政府部门以外，其他部门如商业部门、非营利组织、各类行业协会、宗教组织等所占比重越来越高，从1998年的66.29%增长到1999年的70.29%，2000年的73.86%。“影响工程”终止时，很多社区通过多部门协同机制的建立，发展了长效的伙伴关系。(二)“全社区模式”阶段2011年3月11日发生的东日本大地震带来的巨大人员伤亡、财产损失及核危机，对美国社会造成了巨大的冲击，相关部门召开专门会议，共同思考应该怎样应对类似的重大灾害事件。[10]随后，美国总统政策8号令“国家应急准备”(PresidentialPolicyDirective/PPD-8：NationalPreparedness)(以下简称PPD-8)由奥巴马总统签发实施，取代了《总统国土安全政策指令(HomelandSecurityPresidentialDirective-8，HSPD-8)》。基于此，2011年12月，时任FEMA行政长官的CraigFugate针对美国应急管理的现状提出：政府仍然会是应急管理的主体。但是，也应该充分地意识到以政府为中心的应急管理方法，已经不再能够适应各类巨型灾害带来的挑战。因此，急需提高整个社会的应急能力。通过
发起全国对话—应急管理的全社区模式(WholeCommunityApproachtoEmergencyManagement)，旨在集体学习与交流全美社区的防灾减灾经验、加强民众的社区归属感、提高社区及整个社会的恢复力。FEMA在全社区模式的建设中，提出了3个原则(Principle)和六个战略主题(StrategicTheme)(见表2)。其中，可以非常明显地看出FEMA所继续强调的社区减灾模式中政府部门、企业和社会组织及公民个人间的社区减灾伙伴关系的建立。从治理层面上看，全社区模式具有以下3个方面的显著特征：第一，注重社区资源的利用。包括社区的人力资源如社区领导者和社区物质资源的利用。社区内正式或非正式的领导者，对于社区具有全面的了解以及动员能力。例如，俄亥俄州(OhioState)中部是美国第二大索马里族居民的聚集地，俄亥俄州中部区域规划委员会(Mid-OhioRegionalPlanningCommission)一直致力于获取索马里族居民的信息，如通信方式、传统、行为、习俗，以便在突发事件发生时能够更好地满足这一群体的需求。索马里族居民提出将索马里族居民社区领导者加入到该委员会，以便在发生突发事件时能够通过其领导者得到可以信赖的信息与资源。在这一过程中，应急管理者和社区民众通过建立可信任的合作关系共同受益。第二，注重发挥商业部门的作用。FEMA意识到公私合营的伙伴关系对社区减灾具有深远意义，因此提出在社区减灾中应该发挥商业部门的作用。就私营部门所追求的目标层面来看，客户的需求永远是首要需求，因此灾害发生时考虑到客户的需求才能真正解决私营部门自身的生存需求。在全社区模式的建设中，一大批商业部门，如IBM、沃尔玛(Walmart)、梅西百货(MacyDepartment)、UPS、美联航(UnitedAirlines)，动员商业部门众多的客户群体，并利用其广泛的运输和营销网络，按照市场的方式积极发挥作用。第三，探索适应多元主体伙伴关系建立的协调配合的应急机制。如应急协调准备联盟(BeReadyAllianceCoordinatingforEmergency，BRACE)和应急准备支持
联盟(SupportAllianceforEmergencyReadiness，SAFER)，是两个在伊凡飓风(HurricaneIvan)之后建立起来的应急管理伙伴关系网络组织，前者服务于EscambiaCounty，后者服务于SantaRosaCounty。这两个组织均致力于在应急管理的各个阶段协调社区、宗教组织、非营利组织、公立和私营组织的沟通与合作，来降低由自然灾害所引起的人员伤亡、财产损失和带来的环境影响。图1为BRACE与SAFER的工作流程图，两个机构通过对各类组织的协调建立应急伙伴关系，在弗罗里达州(FloridaState)ESF-18(EmergencySupportFunctions-18)的指导下，来协调地方、州和联邦机构的行动，提供及时和短期的援助以满足灾后的需求，保持社会秩序的稳定。中美两国在国家层面所提出的社区减灾实践模式各有特色。开展实施的几年中，都起到了启发基层民众防灾减灾意识、提高社区及整个社会防灾减灾能力的作用。中美两国由于政治经济各个层面的差异，在社区减灾治理层面也呈现出不同的形态，政府部门、私营部门和社会组织乃至公民个人所参与社区减灾的方式、作用和互动关系也略有不同。综合来看，主要体现在以下三个方面。第一，政府在社区减灾中的作用。中美两国在社区减灾的具体模式中，政府部门都充当了社区减灾的主体，但在与其他部门的关系上表现出较大的差异。中国综合减灾示范社区建设中，基层政府(派出机构)与社区中的私营部门、社会组织和志愿者团体表现出“指令型”的关系模式。即社区减灾中基层政府(派出机构)凭借行政权威，要求辖区内的私营部门和社会组织参与社区减灾的网络中，如对私营企业、医院、学校以及志愿者团体下达指令，表现出吸纳和整合的方式，被动地将社区减灾网络扩大至政府部门、企业和社会组织。在这种模式中，政府部门较多地承担社区减灾的资源供给，私营部门和社会组织乃至公民个人充当社区减灾的辅助力量。从形式上看，这种模式形成了治理的网络，但私营部门和社会组织鉴于政府的行政权威被动参与，缺乏自主性和独立性，长期来看不利于社区成员自救互救主体性的培
育。美国两个阶段的社区减灾模式中，在政府部门与其他部门的关系模式上表现为减灾型社区阶段的“委托型”，到全社区模式阶段的“合作型”。减灾型社区建设阶段，FEMA以委托合同的形式把减灾项目委托给社区。全社区模式中，FEMA通过对社区的主体赋权、建立与社区领导者的合作关系以及授权地方的行动上，在社区减灾中形成了多部门参与的伙伴关系。政府部门与私营部门、社会组织之间的关系也由减灾型社区建设阶段的“委托型”逐步演化为多部门共同参与的“合作型”。政府部门与私营部门和社会组织之间的关系不再是自上而下的垂直管理，而是横向上良性的合作关系。从以上中美两国在社区减灾实践模式中政府部门的不同作用可以看出，中国目前在综合减灾示范社区建设中，政府部门过多地承担了行政职能，缺少对其他部门的合理和有效的激励。第二，私营部门在社区减灾中的作用。当前我国社区减灾中体现出政府主导模式，但这并不表明社区减灾中需要“政府包揽”，亲力亲为所有事项，而是需要借助社会多方的力量，共同满足社区居民日益增长的异质性需求。目前，中国的综合减灾示范社区建设中私营部门即企业主要充当的是资源的捐赠者，在社区风险防范以及应急响应过程中企业履行社会责任，慷慨解囊捐款捐物。大多数企业在社区减灾中成为政府部门监管、指导和动员的对象，少有企业以市场的方式，即通过等价、有偿的方式提供应急产品和服务。美国从减灾型社区到全社区模式的建设中，逐步强调私营部门应该以市场行为的方式参与到社区减灾过程中。利用企业的资源优势，分担政府部门在社区减灾中的风险和行政成本，成为全社区模式中非常显著的特点。第三，社会组织在社区减灾中的作用。目前，在世界范围内，社会组织已成为各国治理结构体系中不可或缺的重要力量。社区类的社会组织参与应急管理领域的宏观策略，表现为理念介入策略。[11]在社区减灾中社会组织的理念介入策略背景下，在风险管理阶段，在微观层面，通过风险文化培育即通过对个人安全意识与责任教
育来改善个体风险认知与行为；在宏观发展理念层面，注重人与自然、发展与灾害之间的关系。在中国综合减灾示范社区的建设中，广泛动员群众力量，以社区人员为重点建设社区志愿者队伍。[12]相比之下，美国的两阶段社区减灾模式，社区中的社会组织更重要的是以非营利性运营的方式参与社区减灾活动。其中美国红十字会(AmericanRedCross)和宗教组织发挥了积极的作用。因此，我国在社区减灾中，如何真正发挥政府部门、私营部门和社会组织的作用，是值得深度思考的问题，本文认为应该在以下几个方面进行强化。第一，充分发挥私营部门在社区减灾中的作用。我国社区减灾的模式，是以政府部门为主导的，然而政府部门在人才、物资和资金等资源的供给上，始终是作用有限的。政府部门在社区减灾中所提供的产品和服务多数属于公共产品和公共服务的范畴，公共产品的提供只能满足社区减灾的基本需求，对于社区居民的异质化需求，如更高层次以及个性化的需求，则需要以市场的方式供给。而私营部门通过市场方式运作，能够解决社区居民日益增长的异质化需求，如政府的职责是对社区居民进行必要的防灾减灾宣传，而更高层次的技能的培训如果通过市场的方式由私营部门提供则会更加高效。第二，促进社会组织在社区减灾中的运营化参与。目前，我国社区减灾中，社会组织作用的发挥多以志愿服务为主，然而公共管理领域中所涉及到的“志愿失灵”现象在社区减灾中也有体现，主要表现为志愿服务在社区减灾中的不可持续性。因此，积极发挥社会组织在社区减灾中的作用，就应该转变社会组织的志愿参与模式，通过非营利组织的运营化参与，转变以往社会组织的志愿性，而通过提供有偿服务的方式调动社会组织广泛的社会基础，并充分发挥社会组织的专业能力提供特色服务。第三，加强政府部门、私营部门和社会组织在社区减灾中的有效沟通和协作机制。在社区减灾所呈现出的多元参与趋势下，增加跨部门间的沟通和协作势在必行。由于社区减灾中各类资源和信息呈现出碎片化的特征，跨部门在社区减灾中容易造成
资源配置的低效，如信息无法共享、资源浪费等。因此，通过加强跨部门间的沟通和协作机制，促进政府部门、私营部门和社会组织联合开展社区中的减灾和应急行动，才能有效解决跨部门社区减灾中资源配置低效率的问题。社区减灾中政府部门、私营部门和社会组织跨越边界进行合作的减灾模式，是近年来在西方合作治理理论和跨部门合作等概念的影响下发展起来的，需要建设性地跨越政府、企业和社会组织的边界，动员各个部门的力量，共同实施减灾策略。在西方，政府、企业和公民社会的边界比较清晰，因此比较容易跨越边界共同解决问题。而中国的跨部门关系相对比较复杂，路径依赖导致长期存在于政府与企业、社会组织之间的纵向等级关系决定了社会发展中的政府、企业和社会组织的关系模式。目前中国政府与企业、社会组织的边界模糊，政府部门与企业和社会组织间明显不平衡的权利关系导致企业和社会组织相对于政府处于弱势地位，因此应急协作中往往表现出政府部门对企业和社会组织的“挤出效应”。综上，抑制“挤出效应”，应从充分发挥私营部门在社区减灾中的作用、促进社会组织在社区减灾中的运营化参与、加强跨部门的沟通和协作方面予以重视。
篇五：中美社区治理共同作用
协同共治理念下的社区治理研究——以新冠肺炎疫情防控时期为例
作者：赵杰来源：《决策探索（下旬刊）》2021年第6期
文/赵杰
【摘要】随着新冠肺炎疫情在全球蔓延，中国在中国共产党的领导下，在共治理念与模式的指导下，疫情防控取得了良好的效果。协同共治的模式是建立在共建共治共享理念之上的，在实际的社区治理中融合了共同协商、整体优化、多向互动、共同合作等具体要素。从理论层面来讲，协同共治理念既具有科学管理的工具理性主义价值，又厚植着马克思主义现代化的理论价值；从实践层面来讲，协同共治理念在具体的社区治理工作中还存在着缺乏主体间的协调机制与社区法规机制建设中缺乏动力等问题。
【关键词】社区治理；协同共治理念；新冠疫情
社区治理是中国当代社会治理结构中最基本的组成部分，也是现代化治理的重要组成部分。社区是相对于“社会”这个最大的范围辖域内的群体单位，是各大城市内部活跃的居民单位组织，以及乡村地区的基层单位组织。社区治理水平的高低在一定程度上反映了一个社会的发展程度。我国社区治理的管理模式最早主要是借鉴西方国家多层次化、网络化以及智慧化的治理经验，且随着现代化的不断深入，在不断符合中国社会建设的实际背景与要求下，以及党的领导、多方参与的原则中，探索出了具有中国特色的治理模式，即“协同共治”。从理论上来讲，协同共治理念是基于以人民为中心的集体主义、马克思主义的理论框架以及党全方位领导的多主体共同治理理论而发展起来的；从实践上讲，协同共治是改革开放以来，国家现代化治理在具体的道路选择、制度形态、方式方法等方面的不断创新，是目前符合人民需求与社会实际发展要求的“最优方案”。
一、协同共治理念在社区治理中的优势
（一）科学化治理方式
科技创新为科学化的治理模式和理念注入了新的活力与多元要素，国家治理现代化就是通过利用技术的创新来实现治理能力和治理水平的现代化。一方面，对科学化要有一定的理解才能全方位地把握科学化治理模式的基本结构，而科学化就是主体利用科学的工具来实现某个领域可持续发展目标的过程。科学化治理模式的主要结构由科学的治理手段，即大数据系统和各类高科技要件的使用；科学的治理理念，即共治和多元主体参与治理理念的引导；科学化和规模化的管理方式，即智慧城市的建设等要素组成。另一方面，科学化治理模式的建构得益于国家治理能力与治理水平的现代化，也是马克思主义理论现代化在凝聚治理主体价值共识中的具体体现。
在新冠肺炎疫情防控工作中，党领导各级政府和组织严控严防，并在后期的管理中充分利用大数据、人工智能、移动互联等技术加强居民的生活生产管理，强化智慧城市的新基建。除此之外，基层党组织在协同社区群众参与并防控疫情扩散中也起到了上通下达、有效引领的作用。
（二）协同化治理模式
20世纪70年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯发表了《协同论》，并以此为基础创立了协同论。根据赫尔曼的观点，在任何事物，甚至无生命的物质中，新的有序的秩序从混沌中产生，并能通过能量守恒得以维持。协同共治理念是将协同论的研究以原本研究自然现象为基础的理论应用在社会科学中，符合马克思主义“世界是普遍联系的”观点。面对社会问题的治理，过去都是政府管理所有的事务，具有强制效应，但由于其他社会主体可能存在非自愿和被动的心态，政府治理效能会大打折扣，并且随着社会的不断发展、社会分工的不断细化，社会问题层出不穷，政府需要管理的内容也逐渐增多，开始出现了管理与发展难以同步的局面。因此，官方呼吁社会各方共同参与，协商共建，而如何协调不同性质治理主体间的关系、提升治理效率是社区治理应该考虑的首要问题。在疫情防控工作中，我国社区管理人员以居民服务为动力导向，协同基层党委和上级政府单位，密切关注、监督本社区内疫情期间的“人员往返”情况。各地区在各自疫情防控指挥部的领导下，以社区疫情防控领导小组为执行中心，切实落实防疫举措。以党建引领为核心宗旨，其作用贯穿于社区防疫的各个环节，在各社区党组织向上汇报、反馈，统筹社区内部各方面的资源、动员社区党员力量的具体工作中充分凸显了协同共治理念的优势。
二、协同共治理念下的社区治理逻辑与经验
（一）协同共治理念下的社区治理逻辑
党的十八届五中全会提出“构建全民共享共建的社会治理新格局”，这不仅是全面建成小康的重要任务以及内在要求，还为社会治理机制创新与体系完善提供了重要思路和道路指引。一方面，“共建”在疫情防控中主要体现为基层社区联同社区成员共同协商、共同建构治理机制，共同商讨治理措施。即社区党组织领导、各单位主体根据各自管理的实际情况和实际经验建立适当的体制机制。相关文件指出，要全面贯彻落实党和国家决策部署和地方各级党委、政府关于疫情防控工作的精准部署，构筑一条联防联控、群防群控的社区防线。在疫情防控中，各社区基层党组织充分发挥政治引领作用以及党员的先锋模范作用，迅速有序地推动防疫工作，在抗疫中书写责任与担当。另一方面，“共享”主要体现在重要的信息和指示要在全员之中无障碍流动，在网络参与的基础上利用信息技术的优势有效地支撑社区内疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治与困难帮扶。因此实现了此次重大公共卫生事件平衡得失相当的情况下，快速恢复生产，让待就业工人及时上岗。
（二）协同共治理念下的社区治理经验
在“十三五”规划中，党提出要创新社会治理，建立共建共享的社会治理格局。党的十九大又在“共建共享”的基础之上增加了“共治”，更加彰显社会治理格局的创新性。共治理念的根本精神要旨就在于不断深化集体主义。一方面，共治主要体现在主体多元参与，我国政府和社会的关系不是像资本主义国家那种“相互对立”的双重单元，政府在为人民服务理念的引领下，和社会这个共同体携手共建和谐的社区环境。新冠肺炎疫情的暴发恰逢春节前后，处于特殊时期，人员流动较频繁，在这样的环境与条件下，全民能够与政府单位全力配合，积极遵守“居家不出门”的规定，为防止疫情扩散，社区还利用大数据系统记录个人出行轨迹，方便定位到与新冠病人接触的人群，并迅速采取隔离措施。另一方面，共治要始终坚持党的领导原则。宪法规定，中国共产党是领导一切的，因此，党的领导在社会治理体系建设中贯穿始终。在党建引领下，社区逐渐形成以“邻居间党支部、楼宇间党小组、核心户党员”为框架的组织领导结构。在这样的框架下，各成员之间相互监督，在实际的防控工作中时刻倾听居民的心声。
篇六：中美社区治理共同作用
作为一个复杂的系统社会治理中主体间的协同关系更强调整合化的取向把社会系统中彼此无秩序混沌的各种要素在统一目标内在动力和相对规范的结构形式中整合起来形成社会系统的宏观时空结构或有序功能结构的自组织状态产生单一社会主体无法实现的社会治理整体效应
从分散治理到协同治理：社区治理多元主体
及其关系构建
作者：胡小君来源：《江汉论坛》2016年第04期
摘要：社区治理作为微观层面的社会治理，有协同治理的内在要求。当前，城市社区的治理已呈现多元主体共同参与的状态，其中社区内设立的有执政党基层组织、居民委员会、物业管理机构、业主委员会、居民活动团队等，社区外介入的有上级党政机关、群团组织、社会组织、驻区单位、共建单位等。当前，多元主体在社区治理实践中处于总体分散、局部协作的状态。推进社区从分散治理向协同治理转变，需要确定社区治理体系中的枢纽型组织。由社区党组织和居民委员会交叉任职形成的党一居一体化组织具备了充当枢纽型组织的基本条件。在社区治理创新实践中，党一居一体化组织通过组织渗透和组织协调两种路径引导多元主体构建协同关系，，党一居一体化组织应充分借助社区党员网络以及与上级党政机关的特殊联系，不断增强开放性、民主性、渗透性。推动社区协同治理的形成。
关键词：社区治理；多元主体；分散治理；协同治理；党一居一体化组织
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-854X（2016）04-0041-08
社区治理是社会治理的基础环节。经过多年的孕育发展，城市社区治理的参与主体已呈现多元化态势。但是，在社区治理实践中，这些主体相互之间仍处于总体分散、局部协作的关系状态。亟需向各参与主体有序合作的协同治理转变。本文拟运用协同治理理论，以社区治理多元主体为对象，对社区组织体系如何确定优势枢纽型组织，进而构建协同治理关系进行分析。
一、社区治理：微观层面的社会协同治理要求
治理主体是治理过程的基本要素之一，指参与治理的利益相关者。多主体参与以及权威的多中心是治理的重要特征。罗西瑙认为，治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、实现各自的愿望。各类治理主体之间的关系在实践中存在多种可能性，既包括负向的关系，如疏离、推诿、矛盾、冲突等，也可能是正向的关系，如领导、协商、合作、互助等。在治理理论中，治理主体间的正向关系多用协同治理的概念来界定。协同治理，是“寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果”。在治理实践中，协同治理因为能产生协同效应，被认为是治理主体间最能形成合力、最为和谐的关系。协同效应是指参与治理的各方，“能够相互合作、相互信任、相互督促，以期能够提高治理成效，降低治理成本”。协同治理关系的形成需要一些必要条件：协同治理的前提是治理主体的多元化，参与治理的组织有自主性；协同治理的过程表现为主体问的协商与合作，共同制定治理规则；协同治理的结果是形成某种稳定的秩序，并以整合化的方式达成系统功能的优化。
社会治理是治理的中心领域，与传统单向度的社会管理不同，社会既是被治理的对象，同时也是通过自组织参与治理的重要主体。政府、市场、社会都对社会治理发挥重要影响。作为多主体共同参与的治理过程，社会治理需要构建各主体之间的协同治理关系。使“政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”。作为一个复杂的系统，社会治理中主体间的协同关系更强调整合化的取向，“把社会系统中彼此无秩序、混沌的各种要素在统一目标、内在动力和相对规范的结构形式中整合起来，形成社会系统的宏观时空结构或有序功能结构的自组织状态，产生单一社会主体无法实现的社会治理整体效应。”由于社会治理的公共性质，这种整合化效应的形成离不开政府的主导作用，即“构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起，发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用”。政府的主导与社会的自主构成对立统一关系，理顺两者的关系是实现社会协同治理的关键。为此，“应着眼于国家及其政府与社会之间关系的规范与合理建构，重塑两者的互动模式以形成科学合理的互嵌结构”。执政党对于社会治理的界定，也强调以政府为主导的多元共治，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，具体而言，就是“坚持系统治理，加强
党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。
社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。作为有组织结构、有秩序的社会实体，社区是社会的基本群体单元，具有聚居性、地域性、关系紧密性、职能专门化等特点。在社会治理的实践中，建制化的社区也是最基层的政治单元，是城市居民实行民主自治的载体。作为社会治理的基础环节，社区治理在微观层面上体现了当前中国社会治理的基本特点和发展要求。一是在国家与社会关系方面。社区是两者直接联结的重要节点。社区有鲜明的自治性和自组织性，社区居民依据法律，通過民主选举，产生自治组织，自由结合，建立各类社会组织和活动团队。同时，社区是基层政府直接管理的地域对象，社区中也普遍建立了执政党的基层组织。二是与社会治理类似，社区治理兼具社区服务、社区建设等多重内容。城市社区作为居民共同体的发展还不充分。社区治理的重要内容就是促进居民社会联系、增进社区福利、改善社区环境等。三是社区治理也存在着协同治理的要求。社区及其内部活动的各类组织，是社会网络结构向基层延伸的末梢神经。这些组织相互之间没有明确的等级和隶属关系，呈现出多中心治理的基本特点，相互之间既自我组织、自行运作，也相互协作、竞争，构成网络化的组织联系。社区的协同治理就是要围绕社区建设的共同目标，协调社区治理各参与主体，构建合理的治理秩序，营造社区治理的协同效应和可持续合力。
社区的协同治理，从治理主体即组织体系方面来看，前提是培育多元化的治理参与主体。从治理主体的组织属性来看，应涵盖属于国家权力延伸的组织和社区居民自发产生、自主运作的组织；从治理主体的组织形式来看，应包括正式的社区治理组织和参与治理的非正式组织：从治理主体的组织分布看，除了设立于社区内的组织，还应涉及社区之外与社区治理、社区建设发生关联的其他经济、社会组织。与更高层面的社会治理强调政府的主导作用有所不同，政府部门虽然把社区作为管理对象。但不可能在社区内设立正式的行政化治理机构。因而，社区协同治理中政府的主导作用要通过发挥类似作用的连接政府与社会的枢纽型组织来体现。在社会治理中，存在着系统中网络节点择优连接的效应，“一些具有较大集聚度（影响力）的主体，往往成为其他主体择优连接的对象，最终处于社会网络的中心位置，拥有较大的社会影响力。决定着社会治理的内容、方向和结果”。在社区治理组织体系中，枢纽型组织就是这种在关系结构上处于组织网络中心的优势节点，与社区治理其他各类主体均可发生关联，进而利用这种枢纽型地位，通过协商合作，确立社区的治理“话语权”，引领社区治理的方向，推动构筑社区治理的良好秩序。社区协同治理的目标是形成治理的协同效应，就是在枢纽型组织的引领下，促进各治理主体相互信任与合作，整合多方治理资源，形成治理的合力，围绕社区共同目标，提升社区服务，推进社区建设。
二、社区治理的多元主体及其参与状况
中国城市社区的兴起。源于市场机制的改革和国家权力从社会中的退缩。最初的社区治理主体较为单一，主要是党政机构在居民区的延伸，形成了党支部和居民委员会的“1+1”模式。
随着社区建设的深入，参与到社区治理中的组织机构逐步增多。尤其是社区民主自治的推行，使居民自主性和自组织意识明显增强，社会组织发育水平不断提升，参与社区治理的主体呈现出多元化态势，初步形成了城市社区日趋复杂的治理网络体系。按照与社区的空间关系来划分，社区治理主体包括社区内部的组织和社区之外参与社区治理的各类机构。
（一）设立于社区内部的治理主体
设立于社区之内的组织，是社区治理的主要参与者，包括基层党组织、居民委员会、居民活动团队等，在商业化开发的新建社区，还有物业管理机构和业主委员会。
1.被界定为社区领导者的基层党组织。社区党建已成为城市基层党建的主要板块。在社区普遍设立的基层党组织，因党的领导地位而被确定为社区的领导者。社区党组织直接联系管理所属党员，并联系居住于社区但组织关系不在社区的其他党员，包括在职党员和流动党员。在社区治理的实践中，基层党组织对社区的领导者角色主要是通过所属党员渗透到其他治理主体而体现出来的。
2.作为社区治理法定自治主体的居民委员会。在城市治理结构中，居民委员会作为基层群众性自治组织在社区兴起之前已广泛设立，并由专门的《城市居民委员会组织法》加以保障。居民委员会的职责定位是：依法组织居民开展自治活动，依法协助城市基层人民政府或其派出机关开展工作，依法依规组织开展有关监督活动。
3.专门化的物业管理机构。即对社区公有物业设施及环境容貌、交通秩序等进行管理的机构。在商业化开发的新建社区，物业管理机构多为市场化、契约化运作的企业组织。在村转居社区、动迁社区以及部分城市老社区。由于居民缺乏购买物业服务的意识，物业管理机构多为政府补贴的非营利性组织，有的社區的物业管理由基层政府出资委托社区居民委员会负责实施。
4.代表业主利益的业主委员会。业主委员会是在商业化开发的新建社区，根据《物业管理条例》，南业主或业主代表选举产生，代表业主利益，表达业主意愿要求，监督物业管理机构的组织。作为法定机构，业主委员会在社区治理中拥有决定物业费和公共维修基金使用的重要权力，与物业管理机构存在相互制约关系。
5.社区居民自发组织的活动团队。在社区化进程中，居民围绕生活需求、参与需要、兴趣爱好，在草根组织者的带动下，自发形成了数量众多的业余活动团队。这些团队多以趣缘为纽带，无明显的利益关联，参与者中老人、妇女比重较大，部分满足了社区居民的文化生活需求。也有一定数量的以志愿服务、生活互助、民主监督为宗旨的活动团队，直接参与社区相关事务的治理。部分运作较制度化的活动团队在民政部门登记或备案，成长为社区社会组织。
（二）设立于社区外参与社区治理的组织
社区治理并非纯粹的内部治理，而是深受外部治理机构的影响。设立于社区之外参与治理的组织按照与社区的关联有三种类型：
1.领导和管理社区事务的上级党政机关。包括直接管理社区的街道办事处、镇政府，以及职能较多涉及社区事务的县区级政府的民政、城市管理、房管等部门。街道党工委、镇党委及其职能部门因对社区党组织进行领导也属于这一类型，为了强化对社区的管理，上级党政机关还在社区设立了相关的办事机构，如直接为社区居民提供行政性服务的社区工作站、社区警务室等。
2.渗透到社区治理中的社会组织。包括半官方的群团组织，如共青团、妇联、工会、残联等，为了适应社会转型的需要，把群团活动拓展到社区，有的在社区中设置了专职/兼职的工作人员。还包括非官方的民间社会组织。尤其是社会服务类非营利机构和一些专门的社会工作机构，也逐步介入到城市社区之中，为居民提供服务。
3.其他介入社区治理的外部机构。一些社区在地域上呈现开放式边界，与企业、事业单位地域相邻、位置交错，形成了一定的利益关联。驻区单位因此也成为社区治理的偶发参与者。另外，根据执政党基层组织建设中结对共建等相关安排，机关、企业事业单位的党组织及其影响的群众组织也偶发地参与到社区建设中来。
（三）多元主体参与社区治理的基本状况
受与社区的方位关系、组织自身的性质和特点、组织目标与社区的关联度等因素的影响，多元主体对社区治理的参与状况在客观上呈现出层次性、多样化的特点。
从参与程度来看，多元主体对社区治理的参与和介入（指社区外部的主体）的层次性呈现为常态化参与——定期化参与/经常性介入——间歇性参与/介入——较少参与/偶发性介入的阶梯状分布。参与程度的层次性受组织自身的形式尤其是活动的频率特点的影响很大，社区内设立常设办事机构并有专职人员的组织对社区治理的参与程度更深，社区外组织的介入程度更多地同该组织的目标与社区的关联度成正比。参与的层次性还突出体现为相关治理活动对社区及居民重要利益的影响程度的差异性。
从资源投入来看，多元主体参与社区治理的资源种类及来源呈现多样化特点。社区治理离不开必要的资源，包括人力、物力、财力资源等。从治理资源的初始来源来看，总体上可分为政府提供的资源，包括上级党政机关直接投放于社区服务和社区建设的资源，以及对社区党组织和居民委员会的资源支持；社区内部汲取的资源，如物业费，社区居民的志愿参与；社区外部援助的资源，如群团组织、社会组织、驻区单位和共建单位向社区注入的援助资金、提供的志愿者人力资源等。社区治理各参与主体相关治理资源的来源情况，不仅决定了其在治理过程中的地位、角色，也深刻地影响着其相互关系。
三、社区治理多元主体的总体分散、局部协作关系
依据协同治理的标准。参与城市社区治理的上述各类组织机构，涵盖了政府、社会、市场三大部门，既有法定机构，也有自组织机构，已具备治理主体多元化的特征。构成了社区协同治理的组织前提。但是，从社区治理的现状来看，参与治理的多元主体之间的协同关系尚未形成，总体上处于分散治理、局部协作的状态。
（一）社区治理多元主体的总体分散状态
分散治理是指多元主体对社区治理虽然各有某种程度的参与，但相互之间在参与目标上缺乏一致性，在参与行动中缺乏协调性，在资源投放上缺乏整合性，导致在参与成效上未能形成合力。分散治理的主要表现是：
1.各主体对社区治理参与意图的差异性与引导不足。对于社区治理的总体目标，诸如文明社区、和谐社区、美丽社区等，各参与主体具有模糊的一致性。但具体的参与意图，一方面受参与主体自身组织目标和组织利益的限定，呈现某种侧重性和自利性。如社区党组织日常工作首要关注的是社区党员的联系、教育、管理。作为企业的物业管理机构，营利是比物业服务更为重要的组织目标。上级党政机关希望社区更好地配合完成政府管理相关事务。居民活动团队只关注自身的兴趣爱好等。另一方面。也受到直接参与治理过程的组织成员个体利益关切的影响，发生一定的偏离。如业主委员会成员可能为自己谋取利益，物业管理人员在工作中与居民发生矛盾，社区党组织和居民委员会的兼职委员因工作繁忙而忽视参与社区事务等。两方面的因素使社区治理各参与主体的参与意图与社区治理的目标呈现出总体一致、具体分散的状态。具体情况如表2所示。从分散治理向协同治理转变，需要确定并围绕社区治理的总体目标，对社区多元治理主体的参与意图进行有效引导，克服偏离性、自利性的不利影响，达成共识和一致。
2.各主体在社区治理参与过程中的离散性与协调不足。参与过程的离散性，除了前述客观上的参与程度和涉及社区利益的层次性外，在主观上主要体现为普遍的参与不足和个别的参与过度。多数治理主体的实际参与程度与社区治理和社区建设对其参与的应然要求存在明显差距。在特定情况下，也存在参与过度的情况，如一些社区业主委员会在初成立时与物业管理机构的尖锐斗争等。从分散治理向协同治理转变，需要依据各主体参与社区治理的客观特点，通过有效的协调，使不同频次、不同程度的参与活动有序衔接起来，激发参与动力，形成参与社区治理的持续效应。
3.各主体参与社区治理的资源利用零散化与整合不足。一是形式多样的社区治理资源未能统筹规划，整合利用。如一些活动场所闲置时间长，有的志愿者队伍的人力资源未有效组织、充分利用等。二是管控较多资源的治理主体对资源的使用缺乏有效监督，存在小圈子的自利化现象。如有些社区所获得的资助性资源受益范围窄，存在“二八”法则现象，有的业主委员会成员利用权力从物业管理机构获得免交物业费、停车费等利益。三是部分资源匮乏的治理主体开
展活动和维系组织比较困难。如居民活动团队和一些社会组织存在弱、小、散的状况，迫切需要场地、资金、技术、人力的扶持。
4.一些治理主体间存在着矛盾冲突。物业管理机构通常是矛盾的一个重要焦点，业主委员会对物业管理机构的监督和制约，在许多社区形成了撤换物业公司等治理风波，居民日常对物业管理的抱怨和投诉，与物业工作人员的冲突也是重要表现。治理主体的矛盾还集中表现为居民委员会对上负责与对下负责的张力。作为自治组织，居民委員会应更多地从居民中获得支持和汲取资源。并使工作的责任向度更多地针对居民的需求，但在治理实践中，由于较多地依赖上级更为稳定、充足的资源扶持，因而工作的责任向度更多地偏向于上级党政机关，一定程度上引发了与居民关系的疏离。
（二）社区多元治理主体间的局部协作关系
在总体分散化治理的状态下，多元治理主体以社区地域、社区事务和社区居民为共同对象，形成了相互关联、局部协作的关系。社区内部各组织间的局部协作关系中，较稳固的是社区党组织与居民委员会的协作关系。社区党组织和居民委员会虽然性质相异，但依照中共中央和民政部相关文件，居民委员会应接受社区党组织的领导。在社区治理实践中，社区党组织和居民委员会在人员构成上较普遍地推行了交叉任职的方式，尤其是党组织书记和居民委员会主任较多地实行了“一肩挑”：在资源来源和工作方式上。两者都受街道/镇等上级党政机关的扶持和指导，具有同向性。这种制度安排使社区党组织和居民委员会事实上形成了党一居一体化组织。此外，在社区内部，业主委员会和物业管理机构的关联也较为固定，但更多不是体现为协作关系，而是基于合同的监督关系。
在社区治理多元主体中，居民活动团队、社区社会组织最为分散。为了推动社区社会组织的发展，一些地方政府在社区中推广设立了社区联合型社会组织。作为同一社区内各类社会组织自愿组成的联合性社会团体，规定具备法人资格的社区社会组织加入后可作为其单位会员，不具备法人资格的加入后可作为其分支机构。由此，在部分社区内形成了以联合型社会组织为联结纽带的局部协作关系。
在社区内部组织和外部机构间的局部协作关系中，较稳定并制度化运作的依然是街道党工委/镇党委对社区党组织的领导关系和街道办事处/镇政府对社区居民委员会的指导关系。其他非制度化的关联主要是社区党组织与上级群团组织、驻区单位、共建单位基于基层党建工作而产生的偶发性联谊、帮扶等活动。
四、构建社区多元参与主体协同治理关系的路径
推动社区治理多元参与主体由分散治理向协同治理转变。是社区治理体系建设与治理能力提升的必然要求。社区多元主体间的局部协作关系虽然与协同治理的要求存在明显差距，但已构成了社区从分散治理走向协同治理的基础。立足于这一基础，首先要确立具有组织优势和领
导能力的枢纽型节点组织，进而以这一组织为依托，引领社区治理多元主体构建协同治理关系。
（一）社区协同治理枢纽型组织的确定
如前所述，社区协同治理在具备多元主体的组织基础后，关键在于确定枢纽型组织，通过这一组织引领社区治理的方向，促进各治理主体相互信任与合作，推动构筑社区治理的良好秩序，整合多方治理资源，形成治理的合力。基于枢纽型组织的功能需要，枢纽型组织应具备一些必要条件：（1）位于社区内部，便利于引导社区协同治理；（2）能从社区全局利益出发，引导社区长远发展；（3）拥有较多可用于社区治理的多样化资源；（4）已具备较好的局部协作基础和工作经验；（5）与其他主体没有明显的矛盾关系，便利于建立连接关系；（6）能体现政府与社会的连接关系，在社区层面间接发挥政府的主导作用。
依据这些条件审视社区内部各治理主体，业主委员会与物业管理机构存在矛盾关系，且利益关切和职能范围较为狭隘；居民活动团队过于分散，部分社区设立的联合型社会组织在属性上也偏向于社会类组织，未能体现政府与社会的连接关系。而社区党组织和居民委员会通过交叉任职以及负责人的“一肩挑”形成的党一居一体化组织，已形成较稳固的协作关系，并处于社区治理中心位置。作为执政党在社区权力的延伸。社区党组织不仅具有法定的领导地位，而且可通过党员个体在社区其他组织中的分布拓展组织影响力。作为法定的居民民主自治机构，居民委员会不仅直接面向全体社区居民。而且作为社区的代表，承接、协调了外部机构介入社区治理的相关事务。相互协作的社区党一居一体化组织已具备成为引导社区多元主体协同治理的枢纽型组织的基本条件。
（二）社区多元主体协同治理关系构建的两种路径
在确定党一居一体化组织为社区治理樞纽型组织之后，推进社区协同治理需要以枢纽型组织为重心，梳理多元参与主体之间的关系。关系梳理的内容包括：引导各治理主体把参与社区事务的意图与社区协同治理的目标相协调；协商制定社区治理的相关程序规则，保障各治理主体公平的参与权，并消解治理过程中的矛盾冲突；整合各治理主体的相关人力、物力及社会关系资源，有效地为社区建设和社区服务所用：缓解社区治理过程中隐然存在的国家与社会、政府与居民之间的权力一权利张力，搭建参与互动的平台，促进社区和谐。
依据一些地方的社区治理创新实践，社区党一居一体化组织对多元治理主体的关系梳理大致有两种路径。第一种是组织渗透的路径，即通过吸纳其他治理主体的负责人或主要参与人担任兼职化的支部委员或居民委员会委员。进行组织化渗透，以实现和巩固党一居一体化组织在社区治理体系中的核心地位。组织渗透路径的主要做法有：（1）党一居一群一体化建设，依托共青团、妇联、残联、工会等群团组织半官方性质的优势，引导其在社区设立组织，将群团组织在社区的负责人或联络人吸纳进党一居“两委”或由“两委”成员兼任，使社区群团组织建设纳入到党一居一体化的范畴。（2）党一居一体化组织对业主委员会的渗透，即社区党组织和
居民委员会在业主委员会的成立过程中深度介入。通过推介党员业主或居民委员会委员业主参选，实现对业主委员会活动的引导和监督，进而协调业主委员会与物业管理机构的关系，化解相应的矛盾冲突。（3）党一居一体化组织对居民活动团队的渗透。即社区党组织和居民委员会介入到居民活动团队的培育过程中，动员党员及其他与党一居“两委”有密切联系的草根精英发起或参与居民活动团队，建立起与党一居一体化组织的制度化联系。通过这些方式，围绕党一居一体化组织，整合业主委员会一物业管理机构、群团组织、社区活动团队，形成“一头多元”的组织关系结构，进而以这个枢纽型组织为核心，通过社区党组织加强与街道党工委、共建单位的联系，通过社区居民委员会加强与街道办事处及其他政府机构、驻区单位、社会组织的联系，构建起社区协同治理的组织体系。
第二种是组织协调的路径，即以党一居一体化组织为中心，建立定期协商的联席会议制度，吸纳其他参与主体，以多方共同参与的协调性治理机制推进制度化的社区协同治理。在实践中，联席会议制度的名称不一，如社区治理，管理联席会议、区域党建联席会议、社区物业管理联席会议等，参与的主体范围也不尽相同，但都包括党一居一体化组织、业主委员会和物业管理机构，有的还包含了众多的居民活动团队。根据议题的需要，驻区单位、共建单位、相关社会组织也可被吸纳进来。有的利：区直接建立了更为紧密化、制度化的社区治理委员会。如苏州工业园区东沙湖区域所属社区的社区治理委员会，其章程明确规定，委员会主任由社区党支部书记、居民委员会主任担任，副主任和委员人选优先考虑业主委员会主任、社团领袖、党员代表、物业公司经理、居民小组长等。这种形式更为明确地构建了以党一居一体化组织为核心的社区协同治理机制。
（三）加强作为社区治理枢纽型力量的党一居一体化组织建设
作为枢纽型组织，党一居一体化组织要承担起引领社区组织体系、推进社区协同治理的关键性角色，必须克服自身在组织建设方面存在的一些不足，提升组织的开放性、民主性和渗透性，并正确处理好对上协助与对下负责的关系。
首先，社区党组织要增强组织的开放性，充分发挥党员的带动作用。在社区治理实践中，党一居一体化组织在居民中多以居民委员会的面目出现。社区党组织常被误认为仅仅是教育管理社区党员的组织，带有一定的封闭性，这就削弱了其在社区治理中的领导地位。对此，社区党组织在必要的党员教育管理工作之外，应全方位地介入社区治理各项事务。同时，应依托居民委员会和社工中的党员骨干，动员社区自有党员和数量更多、分布更广泛的在职党员，发挥其在社区治理中的带头示范作用，充分利用这些党员与其他组织、社区居民的社会联系，以党员的社会网络巩固社区党组织在社区治理中的领导地位。此外，社区党组织应积极参与区域化党建、结对共建等基层党建拓展活动，构建与邻近单位、共建单位的密切联系，引入更多的外部资源充实社区治理和建设的力量。
其次，社区居民委员会要提高运作的民主性，构筑居民有效参与的渠道。居民委员会作为法定的居民自治机构，也是代表社区与外部交往的机构。其有效运作必须以在居民中的法理型
权威作为权力基础。对此，一方面要在居民委员会的选举过程中充分发动居民参与，保障居民的选择权，夯实居民委员会产生的民主基础。另一方面，党一居一体化组织在社区治理实践中，应通过直接表决、参与听证、表达意见、批评建议等方式，保障居民直接参与社区治理的各项民主权利；通过强化民主基础。增强代表性，夯实在社区治理体系中的枢纽地位。
再次，社区党一居一体化组织要增强渗透性。完善网格化结构。随着城市化的发展，许多社区的规模不断扩大，治理难度增加。在数千居民的社区中，核心成员有限的党一居一体化组织，存在悬浮化的问题，难于渗透到居民之中。对此，社区治理实践中的常见做法是通过划片设置党小组、楼道长等方式，把党一居组织向下延伸，“横向到边、纵向到底”，便利于信息沟通和必要的联系动员。在推进协同治理的过程中，社区党一居一体化组织一方面要克服形式主义，保持向下纵向延伸的网格化组织有效运作，另一方面，应把纵向延伸与向业主委员会、社区活动团队等的横向渗透结合起来，使社区治理网络体系更为细密。
最后，社区党一居一体化组织要理顺与上级党政机关的关系，保持相对独立性。社区治理和建设离不开上级党政机关的资源扶持和工作指导。这也是社区党一居一体化组织能够居于枢纽地位的关键因素，因而不能片面地以强调自治性为由削弱这种联系。但与此同时，把主要精力放在协助办理上级党政机关的事务上，也导致了社区党一居组织对上负责和工作方式准行政化的倾向。容易脱离群众和偏离社区治理的主旨。因此，社区党一居组织应处理好上级指导、支持与对社区、对居民负责的平衡关系，既获取有力支持又能保持相对独立。对此，可推广“政社互动”的方式，制定政府、社区之间的权力清单和事务清单，厘清权责边界，实行事项委托、权随责走、费随事转，既保障上级党政机关对社区的资源注入，也使社区党一居组织在完成必要的委托事务之后，把更多的精力用于引领社区协同治理。
（责任编辑刘龙伏）
篇七：中美社区治理共同作用
家和万事兴群众调解之家改变了过去主要由政府部门和居委会承担调解工作的模式把居民自治理念渗透在社区调解工作中依托社区人民调解委员会以社区群众为主要力量开展调解工作有效化解了各类矛盾纠纷从2006年2007年的两年时间里调解矛盾纠纷104件基本形成了小矛盾不出院大矛盾不出社区的格局实现了人人自觉自愿地维护他人利益集体利益公众利益的良好道德风尚与协调氛围建立了人与人之间团结友善的社会关系
社会组织在社区治理中的作用北京社区研究基地主任、宁波市社区建设研究会特约研究员
于燕燕
一、社会组织的理念“社会组织”概念有广义与狭义之分。广义的“社会组织”
泛指社会上的一切组织：狭义的“社会组织”则专指与政治和经济组织相对应和区别的其它各类组织。我们对社会组织的界定为：社会组织，是人们为了达成共同的目标,按特定的结构形式、活动规律结合起来的一个随着环境变化而不断进行自我适应与调整的开放性群体。从其构成要素来分析,社会组织首先包括了人员、目标、结构、制度、行为、环境等核心要素；此外,从其运作来分析,社会组织还包括其产生、生存、功能发挥以及与社会环境互动等各种运作机制，在一些重要的层面还表现为社会的政策、法规以及表现为制度和机制的社会管理体制。
社会作为一个复杂的系统,社会组织往往也被理解为是社会系统的组织化。目前,有些学者对社会系统组织化的概念曾经下过定义，认为：(1)组织化之系统内各部分之间联系的可能性空间从大变小的过程,或者说是从混乱无序发展到有序的过程，是一个建立联系的过程。(2)组织化指社会利益的协调与调整,目的是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之,就是人类社会一体化的过程。从以上定义可以看出,
虽然他们的侧重点不同，但都从一定程度上说明了社会组织化的内容。从本质上看,社会系统的组织化是为了使社会系统达到并充分发挥其预期的功能,使系统从组织无序、效率低下到组织有序、功能充分发挥的过程。在这里,我们无意研究整个社会系统的组织化问题,而主要研究社会成员如何通过组织的途径和程序实现社会的自我组织和自我管理,也就是如何在社会成员的有效参与中实现社会治理,而不是研究社会系统的不同子系统和不同结构之间的相互内在联系。所以,我们将社会组织化定义为:社会成员通过不同的途径建立相互联系方式参与社会管理,实现社会自组织的有效运行,实现社会组织的和谐与治理目标。在社会组织化的过程中，人们可以通过政治的、市场的以及其他的形式和途径建立相互之间的关系,实现社会的自我组织和自我管理。在这些组织化的制度形式中,政治制度是一个具有根本性的变量，由于政治具有一定的制度刚性,因此本文不把政府组织作为重点研究对象,而主要关注一些社会性的公众组织,包括一些具有互助功能的经济组织和非经济组织,也就是重点研究一些非政府组织和非营利组织。
社会组织化在社区层面的基本体现是社区组织在社区内有目的的建立起来、承担一定社区功能并满足一定社区人群需要的各种团体和机构。
目前,在人们生活的各类社区中,由于社区本身具有不同的特
点和属性,有的是商业性的市民社区,有的是机关单位的家属院;有的是农村社区,有的是城市社区……；不一而足。社区的性质和功能不同,也会培育和催生出不同的类型的社区组织。一般而言,普遍常见的社区组织主要有:(1)社区政治性组织,包括担负有一定行政功能的行政性组织和通过一定组织程序对社区居民事务进行自我管理、自我教育等自治功能的社区自治性组织。前者如政府派出的街道办事处以及社区范围内的党组织、共青团组织等等,他们在实际生活中起着程度不等的领导和组织作用，后者如社区居委会(家委会)以及相关的社区工作委员会、物业管理委员会等;(2)社区营利性组织和非营利性组织,主要是指服务于社区居民经济、生活需要的各类服务性组织,如各类经济合作社、福利机构、家政中介组织、幼儿园、学校、卫生所等各类教育医疗卫生服务组织等;(3)社区文化性组织,基于共同兴趣和爱好的居民组织,如各类爱好兴趣小组、健身队、秧歌队等。这些组织在人们的社区生活中或多或少都会遇到,而且很大程度上对他们的就业、生活以及家庭事务等都发挥着不可忽视的功能。总之,社区作为一个系统化的整体,社区组织在其中起着极其重要的作用,社区组织的发展直接影响着社区的建设与发展,社区组织的功能的发挥也会促进社区整体功能的充分有效的发挥。阐述社区组织在社区治理中的作用,确定社区组织在社区中的职责,对有序的、规范的开展社区工作有着极其重要的意义。社区组织是社区建设的主体，社区工作的实现主要依靠社区组织发挥作用。
二、社区社会组织在社区治理中的作用社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源,满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。在社区治理的过程中，社会组织发挥了重要的作用。我们从对社区案例分析的角度，阐述社会组织在社区治理中的作用。1、协调与稳定是扎根于人民群众之中的社会组织。早觉察，发预警，就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突，避免矛盾演化成不可调和的矛盾。北京东城区景山街道钟鼓社区是个平房区，共有11条胡同，面积0.16平方公里，人口2318户，5847人。社区内平房紧凑、街巷窄小、人员稠密，居民生活水平普遍偏低，而且低保人员、失业人员、流动人口较多，邻里之间经常因为一些琐事而大吵大闹、大打出手，争执不下了就找到居委会要求调解。有时居委会刚刚开门，就被来调解纠纷的居民围了起来，一上午就是两三起，调解主任忙于调解力不从心，在此情况下，社区组织成立了一个由无职务党员为主、社区居民自愿参与的自治调解组织“家和万事兴”群众调解之家，与社区居委会一起参与调解工作。
“家和万事兴”群众调解之家由调解主任、社区民警、治保主任、义务调解员共十一人组成，其中八人是社区居民，六名是党员，他们中年纪最大的76岁，最年轻的56岁“家和万事兴”群众调解之家探索了“民声日”、“倾诉热线”、“合议会”这三种工作模式。确定每周三为“民声日”，由义务调解员轮流到社区居委会调解室值班，接待来访群众。开通一条“倾诉热线”，让居民不出家门就能倾诉心中的不悦和苦衷。每月28日召开“合议会”，总结当月的调解工作，学习法律知识，汇总“民声日”和“倾诉热线”中的难题，与街道司法所共同研究解决办法。家和万事兴”群众调解之家，改变了过去主要由政府部门和居委会承担调解工作的模式，把居民自治理念渗透在社区调解工作中，依托社区人民调解委员会，以社区群众为主要力量开展调解工作，有效化解了各类矛盾纠纷，从2006年2007年的两年时间里，调解矛盾纠纷104件，基本形成了小矛盾不出院，大矛盾不出社区的格局，实现了人人自觉自愿地维护他人利益，集体利益，公众利益的良好道德风尚与协调氛围，建立了人与人之间团结友善的社会关系。
2、自治与和谐我们通过对北京东城区隆福寺社区“自管会”的调研，发现社区社会组织是促进社区居民自治与和谐的一付良药。隆福寺社区位于东城区景山街道东部，东邻东四北大街、西到美术馆东街东侧、北至钱粮胡同、南邻东四西大街，面积约
0.235平方公里。社区内有16条胡同、2条街，2栋居民楼，300个居民院，2607户，6030人；外来人口；315户、1104人由于隆福寺社区是平房社区，有的大院居住近百户。平房院的特点是综合性问题较多。因此，单靠12名院长很难将大院管理好。2006年，隆福寺社区居委会经多方论证，决定以楼门院为单位，成立自管组织来管理院内的大事小情。
自管会由选举产生，居委会及社区民警在大院召开了全院大会，每户都至少有一人参加；自行制定自管会工作制度：针对自管会不同情况制定自管会制度；制定和谐庭院目标，树立和谐庭院理念：以居民院为单位，发动居民热心关注本院事务，积极管理自己身边的事情。
隆福寺社区到现在组建了20个和谐庭院自管会，自管会调动了广大群众参与社区事务的积极性；邻里守望、邻里互助的优势得到了充分体现，有效地解决了大杂院纠纷、治安问题。从2006年8月成立第一个自管会到目前为止，成立自管会的院落没有发生过一起可防性案件，特别是钱粮胡同19号院，它是北京理工大学宿舍，在这里居住的70多户居民都是学校的教职员工。院内居住着许多外来租房做生意的人员，这些人不注重自家内外的环境卫生；由于工作原因，其生活规律、作息时间也与邻居们有较大的差别，在院内引起不小的矛盾。自管会成立以来的两年多时间里，居民自我管理的意识增强了，这些矛盾得到了有效的化解。
社区自管会作为群众性自治组织，是实现社区民主的重要组织载体，是社区自治体系中的重要组成部分。通过打造居民自愿参与、自我管理、自我监督、自我服务的自治平台，为不同层面、不同需求的社区居民提供了沟通和对话的机会，化解了大量群众矛盾，增进居民之间的相互感情，促进了社区的和谐。
社区社会组织不仅有协调协调稳定、制止和谐的功能，在社区服务和创造社区居民幸福的问题上，有着不可替代的作用。北京东城区黄化门社区的体育生活化，给我们以启迪。所谓体育生活化，就是把体育健身活动渗透到人们日常生活当中，并与人们的日常生活紧密结合，成为人们衣、食、住、行以外的第五生活要素。
黄化门社区的常住人口中76.4%的居民有稳定的收入，生活已步入小康水平。社区主动适应群众的现实需要，尝试性的探索出一条有利于推动人的全面发展和自我完善；有利于提高社区成员的身心健康，促进居民素质的普遍提高；有利于居民幸福；有利于居民的社会参与，形成“体育生活化”模式。这种模式归功于社区社会组织的参与共建。
在这里，社区体育架构合理。有户外健身场所四处，室内活动场所三处，社区单位共建场所三处；健身宣传栏七处；社区已有65％的体育人口；健身爱好者已达到80％；有各类晨晚练点20个；单项群众体育组织14个。这些都为黄化门创建体育生活化社区奠定了良好的物质基础和群众基础。黄化门体育组织将市
场机制与行政手段相结合，整合资源配置，建立了由家庭健身俱乐部、社区全民健身体育协会、街道全民健身工作委员会组成的体育组织网络；形成了社区、胡同、庭院、家庭不同层次的体育组织活动模式；采用医体结合的方式，为居民建立健康档案，将卫生部门的健康干预与体育部门的体质检测和健身指导相结合，加强了日常健身进行指导。通过体育健身进家庭，形成了人人爱体育、人人懂体育、人人享受体育的良好的体育文化环境。
黄化门在创建“体育生活化社区”过程中，为了实现全民健身组织体系的社会化目标，按照群众推荐、民主选举的办法，产生了社区具有独立社团法人资格的“北京市东城区黄化门社区全民健身协会”，并制定了协会章程，探索出了一种与体育生活化社区相适应的新的管理体制和运行机制。“社区全民健身协会”由社区自治组织、辖区单位、民间社团组织、各类健身俱乐部和社区居民代表共同组成，其中社区自治组织是龙头；辖区单位、民间团队和各类健身俱乐部是基础；家庭则是体育生活化的母细胞。
全民健身协会是具有群众性、民主性、自治性强的特点。协会成立后他以社区为载体，以胡同、大院、家庭为重点，以社会体育指导员为骨干，以自我管理，自我服务为原则，以不同的人群参与为特色，以体育法规制度为保障，采取滚雪球式的传统方式，充分发挥社区21名社会体育指导员和体育志愿者的作用，把兴趣和爱好相同的居民组织起来，形成了社区乒乓球俱乐部、
象棋俱乐部、家庭健身俱乐部、登山队等14支群众性体育组织。目前全民健身协会办理优惠会员卡200余人，吸收会员2000余人，他们长年以公园、社区、胡同、体育文化中心、文体乐园、大院、家庭为活动舞台，形成了良性循环的健身组织网络。这个组织网络在体育生活化这片沃土上，不断发展、壮大，一是社区天天有锻炼：在户外由“社区全民健身协会”14个团队开展健步行、登山、慢跑等活动，在户内开展电视操、客厅操等家庭健身项目。二是周周有活动：在家庭与家庭之间，胡同与胡同之间，外来人口与社区居民之间，开展方便就近、小型多样的各种趣味性群众体育比赛活动，如拔河、推铁环、抖空竹、跳绳等，比赛还设立了优胜流动奖杯，经常可以看到夫妻同参赛，全家三口争第一，祖孙三代同上阵的场面。三是月月有比赛：“社区全民健身协会”经常组织开展社区体育节、趣味运动会、民俗运动会、棋赛、秧歌、太极拳、健身球、全民健身路径赛等传统性体育比赛；四是季季有交流，“社区全民健身协会”除了组织好日常性体育阵地活动，开展好经常性体育活动和传统性体育比赛活动以外，还在象棋俱乐部、男子汉俱乐部、乒乓球俱乐部三个体育品牌性项目上下功夫，相继举办了“健康杯”乒乓球冠名比赛，增强团队的。正是这些体育组织的服务，增强了社区居民的生活归属感、幸福感。
三、社区社会组织在社区治理中的发展
上述的实践模式证明，社区治理需要改变传统政府一家为主导的管理模式，积极发展和培育社区各种形式的组织，明确它们的功能与职责，建立一套行之有效的运作机制，给社区组织功能的充分发挥创造一个良好的管理和服务环境，进而推动社区和社区组织的发展。
1、多元化社区治理的目标就是通过多元的社区组织对社区治理的参与，治理的主体既有党团组织、政府组织也有非营利组织、市场组织，还有居民个人；既有政治性组织，更有经济性、文化性和生活性组织。在多元治理中社区组织的职责明确，相互之间各自分工又相互依赖。因此，社区组织要在合作的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、提供公共服务、促进社区建设的目的。实践证明，单个社区组织在社区中都无法单独进行有效的治理，每个组织都有优势和缺陷。政府和非营利组织无法发挥市场经济条件下资源配置的基础性作用；非营利组织和营利组织无法像政府那样采取合法的强力手段实行公共管理和保护公民的公共安全与人权；政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供志愿的、不计报酬而又受到受助者欢迎的服务。政府、市场、非营利组织都存在缺陷，相互之间的合作、协商、目标意志的达成，则可以弥补各自的缺陷而达至善治之目标。2、合作化
社区中存在各种各样的社会主体，这些主体在社区活动中必定会构成各种复杂的关系，比如业主与物业管理公司之间、社区自组织与政府组织之间、社区自组织与企业组织之间、居民与企业组织之间等各类组织之间的关系。每个主体都有自己的利益目标，在实现各自目标的过程中必定会产生各种矛盾。实现社区治理的本质是要实现社区组织间的合作、交流，正像前面所说的，社区的公共事务不可能单纯的通过哪一个社区组织来完成，它必须要组织之间通过合作协商机制来完成。否则，这种治理就会具有偏性，无法实现社区工作的民主性，也无法实现社区居民的公共利益。因此，在这样一种现实下，我们要努力在各组织之间建立一套合作化机制。即设计规章制度，严格规定各组织在该机制中所应该承担的职责和义务，逐渐形成一种合作协商的文化氛围，促使其更快的实现各组织之间的共驻、共建与共享。
3、投入化投入化，是指社区组织资金来源的多元化。资金匮乏一直是制约社区组织发展的一大瓶颈，也直接影响着社区组织的自治效果。解决这一问题社会各方必须做出很大的努力，从政府的角度来讲，政府可以增加对社区组织(居委会)的财政拨款，将其纳入到国家财政计划范围内。但是财政的支持毕竟是非常有限的，还须努力拓展更多的融资渠道，比如大力提倡和开展共助和公共事业募捐活动，建立各种社会捐助专项基金，培育非营利部门市场运作的机制。同时还要允许部分领域、部分项目
进入经营运作范围，使福利保障、社区服务与市场供给结合起来,建立社区基金会，形成社区建设和社区组织的多元化投入机制。
从社区发展的角度,我们认为，社会组织既能为公民提供所需的各种服务，又为公民参与社会社区治理提供了许多新的平台。总之，大量社会组织的建立和发展，是社区发展的要求，也是社区治理的宽广需要。
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